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samedi 11 août 2018

Les bons exemples de contrôle de l'utilisation du sol

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 Par Maître Amos MAURICE, Docteur en Droit, Avocat et Consultant
Plusieurs bons exemples s’offrent pour un contrôle plus juste de l’utilisation du sol. Entre autres, il y a lieu de souligner : ceux de la France, en ce qui a trait à la garantie des servitudes d'urbanisme et d'utilité publique (garantie de l'intérêt urbanistique général), à leur valeur démocratique, à la finalité poursuivie, 

aux critères de performance et aux résultats obtenus; ceux de la Suède en ce qui a trait au régime d'accompagnement de l'utilisation du sol; ceux du Territoire de la Capitale australienne (Australian Capital Territory - ACT) en ce qui concerne l'unicité du permis; ceux de l’Allemagne et du Québec en ce qui a trait à la possibilité d’une entente entre le demandeur et l’autorité publique, pour la réalisation des travaux d’infrastructures ou d’équipements municipaux et pour la prise en charge et le partage des coûts relatifs à ces travaux, lors de la délivrance d’un permis ou  d’une approbation d’occupation du sol (LAU art. 145.21 à 145.25).


Les exemples français

Le modèle français de contrôle de l'utilisation du sol reste l'un des meilleurs, tenant compte de ses valeurs démocratiques, des critères de performance et des résultats obtenus en cette matière. Le modèle français a l'avantage de permettre à tous de jouir des servitudes d'urbanisme et d'utilité publique, d'un environnement de qualité, d'un bon aménagement des lieux et d'une utilisation rationnelle du sol. Grâce à ce contrôle, le sol est utilisé dans l'intérêt général. Cependant, les exemples français de contrôle de l'utilisation du sol, si l'on devait les transposer, sont à prendre avec leur délicatesse. En plus d'être régies par des règles d’efficacité, de responsabilité publique et d’imputabilité, les institutions françaises chargées de ce contrôle sont tenues à de nombreux critères, entre autres :
  • de légitimité (légitimité du motif, motif légitime, intérêt légitime, cause légitime, légitimité démocratique, légitimité des actes, légitimité institutionnelle… - v. CGI art. 112 ; C. civ. 197 ; CCH L631-6 ; C. env. art. L120-1; CPMIVG art. L123-11, R112-5 et R343-1; clause 5 de l’annexe II-21 du code du sport; ordonnance du 6 juillet 1943 relative à la légitimité des actes…);
  • de rationalité, qui inclut, entre autres: le fonctionnement rationnel des services, l’utilisation rationnelle des ressources (CSP art. R4127-210 ; C. urb. L122-15 ; CR art. L411-2 ; C. env. art. L511-1 ; C. éduc. art. D442-3 et art. annexe);
  • de garantie des droits, qui inclut, entre autres : tous les droits et les principes d’égalité, de légalité, d'intelligibilité des règles, de non-nuisance à autrui, de sécurité juridique, de l’intérêt général, de ne défendre que les actions nuisibles à la Société (v. DDHC de 1789 - art. 1er, 2, 4, 5, 8 et 16; CC 15 mars 2018 - Décision 2018-762 DC - par. 4 ; CC 28 décembre 2017 - Décision 2017-758 DC - par. 49 ; CC 13 janvier 2005 - Décision 2004-509 DC, RCC - 33, consid. no 25);
  • de non "préjudiciabilité" ou de non-nuisance au développement durable (CC 19 déc. 2005, Décision no 2005-530 DC, RCC : 68, consid. 45, 46 et 77; CC 26 juin 2003, Décision no 2003-473 DC, RCC : 382; Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement : principes 1, 3 et 4; Loi constitutionnelle n° 2005-205 relative à la Charte de l’environnement - considérant 1).
Les critères de performance des modèles français étant nombreux et délicats, il s'avère important de ne pas importer ces modèles sans prendre en compte leurs critères de fonctionnement et de résultats. Les exemples français de contrôle de l'utilisation du sol peuvent devenir très mauvais ailleurs si l'on ne prend pas en compte les règles qui leur permettent de fournir des résultats satisfaisants.    

Les exemples suédois

Il y a lieu de souligner l’accompagnement à l’exécution du permis en Suède, contrairement à la France où cette exécution relève quasiment complètement du libre arbitre du bénéficiaire du permis ou du maître de l’ouvrage et où la déclaration de l’ouverture du chantier joue surtout la fonction d’un instrument de preuve du respect de la date de démarrage des travaux et de la période de validité du permis (C. urb. art. R*424-16, A424-6 et A424-8). Dans le modèle suédois, au moins trois semaines avant le démarrage de toute construction, ou de toutes opérations de démolition, le constructeur doit adresser une déclaration préalable de construction ou de démolition au Building Committee. Celui-ci devra alors décider si les travaux ou opérations prévus sont conformes aux dispositions arrêtées dans le permis et s’ils peuvent être entamés à la date prévue et dans les conditions déterminées, et pour prendre toutes les mesures nécessaires au démarrage des travaux de manière conforme aux règles établies (PBA 1987 section 2, subsection 1 to 6, section 2a, section 4, chapter 9). 
Selon l’ampleur ou l’envergure d’une démolition ou les circonstances de sa réalisation, le Building Committee peut exiger un projet détaillé la concernant pour former sa conviction sur la gestion des matériaux, la salubrité et la sécurité publiques. Lorsque la déclaration reçue de la construction ou du bâtiment est acceptée, le comité de la construction doit décider sans délai de piqueter le bâtiment ou la construction projetée, marquer sa hauteur, délimiter ses distances avec les unités de logement voisins et convoquer les agents immobiliers et propriétaires voisins limitrophes à prendre part à cette phase préliminaire (PBA 1987 section 6, chapter 9), au cas où le terrain est situé dans un espace nécessitant une détermination des distances avec les autres bâtiments ou constructions voisins. Dans certains cas, le comité de la construction doit de plus convoquer le déclarant, le développeur et l’autorité suédoise de l’environnement (Swedish Work Environment Authority) et, le cas échéant, l’assureur, pour des consultations sur la construction projetée (PBA 1987 : section 7, Chapter 9). La consultation doit être impérativement effectuée si le constructeur le demande.
Durant la consultation, le Building Committee doit établir un plan de contrôle, pour spécifier le mode opératoire du contrôle, les certificats et autres documents à lui fournir et autres. Selon le cas, il peut décider que le contrôle soit effectué par des experts indépendants, ou au moyen des documents de mise en œuvre, ou par lui-même (PBA 1987 section 9, chapter 9). Il doit effectuer des inspections et faire toutes les interventions nécessaires durant le déroulement du projet de construction et amender le plan de contrôle, selon le cas. Il est aussi habilité à décider que des plantations d’arbres soient effectuées ou que la végétation existante soit préservée dans le cadre des constructions (PBA 1987 section 17, chapter 3 et chapter 11).
Lorsque le constructeur a honoré tous ses engagements vis-à-vis du plan de contrôle et que le comité juge qu’il n’y a pas lieu d’intervenir, il doit, en conséquence, en dresser procès-verbal et délivrer un certificat d’achèvement (a final certificate) au constructeur (PBA 1987 : section 10, chapter 9). En revanche, si le comité détecte une lacune dans les conditions préalables qui constituent un empêchement à l’émission d’un certificat d’achèvement, il doit décider sans délai dans quelle mesure le bâtiment peut être utilisé avant la rectification des défauts identifiés (PBA 1987 chapter 9, section 10).
Dans le cas des opérations ou travaux requérant une notification de construction ou de démolition, qui doit être compatible à un plan de démolition, le constructeur doit informer le comité de la construction des experts accrédités nommés sur les questions de qualité pour les différentes parties de la construction pour s’assurer de la performance des plans de contrôle et participer aux consultations, inspections et autres contrôles relatifs aux opérations de construction, ainsi que celui d’entre eux qui dirigera les missions (PBA 1987 chapter 9, section 13 et 14). Au cas où il ne respecte pas ses engagements ou qu’il montre des preuves d’incompétence, le comité peut décider de la nomination d’une autre personne ou adresser un rapport de disqualification à la corporation chargée des autorisations ou agréments nationaux à laquelle le responsable de qualité est affecté (PBA 1987 chapter 9, section 15). Il est aussi prévu que le propriétaire recourt à l’assistance d’un expert ou contrôleur agréé de performance pour effectuer le contrôle de la performance du système de ventilation ou d’aération, lorsque les dispositions spéciales requièrent des contrôles ou inspections de performance (section 15, section 16 et section 17 of the Act (1994 :847)).
De surcroît, contrairement au modèle français et à d’autres modèles occidentaux, le modèle suédois ouvre un droit à compensation dans de nombreux cas pour dommage prévisible en rapport avec un refus de permis, une injonction de rectification : entre autres le droit à compensation lorsqu’un document ou règlement d’urbanisme est amendé ou abrogé, le droit à compensation en rapport avec les travaux, placements, aménagements occasionnés par le fait, les décisions ou actes d’urbanisme. Le droit de délaissement de la propriété immobilière pour cause de refus en Allemagne, en Suède et en France est un autre exemple (C. urb. L230-1 à L230-6; code de l’urbanisme en Allemagne  § 173(2), § 40, § 43 et § 44); PBA 2010 chapter 14).
Le modèle suédois de contrôle de l’utilisation du sol présente plusieurs avantages, d’autant qu’il s’opère par un organisme public distinct des autorités municipales. En accompagnant l’exécution des permis et la mise en conformité des travaux, il se montre très responsable à l’égard de l’expert chargé du contrôle de la qualité des constructions, plus propice au respect des principes de développement durable, plus promoteur d’une harmonie entre intérêts publics et privés, plus préventif des conflits et plus protecteur de l’économie qu’un contrôle qui se ferait simplement après l’achèvement des travaux. Ce modèle laisse supposer possible une autorité publique unique pour assurer tant le contrôle de l’utilisation du sol que la mise en conformité concomitante des travaux aux permis et aux règles établies. Cela paraît trop injuste d’obliger l’utilisateur du sol à payer très cher un permis d’utilisation et les procédures qui en résultent et d’attendre la fin de l’exécution de ce permis pour ensuite prétendre lui infliger des peines de rectification ou de mise en conformité ou de démolition des travaux.


Les exemples du Territoire de la Capitale australienne

Comme autre bon exemple, il y a lieu de rappeler le contrôle de l’utilisation du sol dans l’ACT, qui repose sur une seule autorisation appelée approbation ou autorisation de développement (development approval)[1]. Cette autorisation est délivrée, comme en Suède, par une agence publique (the Land and Planning Authority) à la suite d’une demande d’autorisation de mise en œuvre (development application) d’un projet de développement (development proposal) (PDA 2007 : art. 112 et s.). Devant être octroyée ou refusée dans un délai n’excédant pas 20 jours ouvrés à partir du jour de la demande d’autorisation au planning and land authority, elle prescrit les règles de développement, entre autres: la conception, l’emplacement et les détails structurels du bâtiment, comme la profondeur des semelles, les délais, les règles de construction, de conformité structurale, de protection contre l’incendie, santé et commodités, les normes d’accès pour personnes handicapées, de même que de la performance énergétique et de la division foncière. (PDA 2007 art. 112 et s., 118). 

Le permis unique pour tous travaux de construction, de lotissement, de démolition, d’aménagement ou d’occupation du sol est de nature à simplifier les procédures de demande de permis. Il présente de nombreux avantages.




Pour plus d'informations, veuillez contacter l'auteur.





[1]  Selon les dispositions de l’article 7 (1) du PDA 2007, le terme de développement par rapport à la terre s’entend de la construction, la modification ou la démolition d'un bâtiment ou d'une structure terre, les travaux de terrassement ou d'autres travaux de construction sur ou sous la terre; les travaux susceptibles d’affecter le paysage de la terre; l’utilisation de la terre ou un bâtiment ou une structure sur le terrain; la subdivision ou les travaux de consolidation de terrain, la modification d’un bail relatif à un terrain; de même que les enseignes ou de publicité matérielle.

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