samedi 11 août 2018

Les autorisations d'utilisation du sol

Par Amos MAURICE, Docteur en droit public de l'Université de Poitiers
En France, les autorisations d'utilisation du sol sont: le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir et la déclaration préalable. Au Canada, ces autorisations sont, suivant les opérations, le permis de construction, le permis de lotissement, le certificat d’autorisation,
le certificat d’occupation (LAU art. 68 et 112.5). En Suède, on trouve le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménagement de site et le permis relatifs aux opérations ne nécessitant pas l’un des permis précédents (PBA 2010 chapter 9, section 2 à section 14). 

Les autorisations d'utilisations du sol prennent souvent des appellations différentes d'un pays à l'autre. Cependant, elles ont toutes une finalité, des objectifs, des règles et caractéristiques identiques. Elles se caractérisent en outre, pour la plupart, par des défaillances similaires, même si certains pays font preuve d'un meilleur régime d'autorisations du sol que d'autres. 
Les permis d’utilisation ou d’occupation du sol ont pour objet de permettre d’atteindre les objectifs d’urbanisme[1], de garantir les utilisations et occupations qui peuvent être faites du sol et l’application efficace des règles d’urbanisme. Leur fonction étant purement d’ordre urbanistique, ils doivent être conformes aux documents, règlements ou règles d’urbanisme et autres législations connexes à l’urbanisme (v. code de l’urbanisme (France); loi sur l’aménagement et l’urbanisme [LAU] [au Québec] : art. 68, 112.5, 116, 117, 120 à 122, 145.15, 145.21, 145.42; PBA 2010 chapter 9, section 2 à section 14). Tout permis d’utilisation ou d’occupation du sol doit être délivré et exécuté dans les conditions prévues par la législation d’urbanisme et les législations connexes à l’urbanisme, sinon il peut l’objet d’un refus, d’un retrait, d’une annulation selon le cas (v. C. urb. art. L421-5 à L421-9; LAU art. 145.34 et 145.38). 
Toutefois, les permis d’utilisation du sol ne permettent pas d’atteindre les objectifs d’urbanisme dans les meilleures conditions. D’une part c’est injuste de sanctionner des infractions aux règles d’urbanisme qui pouvaient être évitées par les autorités publiques, d’autre part, les sanctions de rectification et de réparations se révèlent préjudiciables à l’économie des usagers d’urbanisme et aux règles d’urbanisme. À bien analyser la situation, la plupart des difficultés relatives à l’octroi d’un permis (refus, retraits, annulations, modifications, ajournements…), de même que des infractions aux permis résultent de l’absence d’une assistance publique à l’acquisition immobilière et à l’exécution des permis. Ces difficultés et infractions étant du fait de la défectuosité de la législation d’urbanisme et d’un manque de responsabilité publique, les sanctions de rectifications et de réparations à l’encontre des victimes de la législation d’urbanisme et de l’irresponsabilité publique sont très injustes.
Pour exemple, le contrôle de l’utilisation du sol en France commence par un certificat d’urbanisme, qui peut être positif ou négatif, informatif ou opérationnel, tacite ou exprès et qui génère de nombreux procédures et contentieux, mais qui ne sert ni à autoriser une construction ou une opération d’urbanisme sur le terrain pour lequel il est délivré ni à garantir un droit au permis (C. urb. art. 410-1 et s. et R410-12, CE 3-2-1984 no 38793, CE 17-10-2007 no 294964, CE, avis du 13 octobre 2000 no 223297). Ce contrôle implique ensuite des permis (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable) (C. urb. art. L421-1 à L421-4)[2] et un contrôle postérieur à leur exécution (C. urb. art. L462-1, L462-2, R462-3 et s. et R462-10) qui donne lieu à des conséquences labyrinthiques et néfastes pour les usagers d’urbanisme[3], alors que ces conséquences pouvaient être évitées par un accompagnement public à l’acquisition immobilière et à l’exécution du permis.
De plus, les permis exposent leur bénéficiaire à des recours ou contestations multiples, entre autres : à des actions pour violation d’autres législations ou à une contestation de leur légalité par un tiers, la légalité du projet objet du permis n’étant pas garantie à l’égard des autres réglementations et les règles de droit privé. Même après avoir été accordé, le permis n'est définitif qu'en l'absence de recours ou de retrait. Pire encore, dans le délai de trois mois, l’autorité compétente peut le retirer, si elle l’estime illégal (C. urb. art. A424-8). Certains contentieux vont, dans certains cas, même au-delà des délais de prescription, particulièrement les permis anciens octroyés sur les terrains du domaine de l’État (CEDH 2010, n° 34044/02). Même lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable peut être prononcé en cas d’irrégularité de la construction initiale, lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, lorsque la construction est située dans un parc national ou un site classé, sur le domaine public ou dans une zone exposée aux risques (C. urb. L421-9). Même lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ou le constructeur peut être condamné à la démolir si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative et si la construction est située dans l'une des zones protégées ou déclarées inconstructibles par la législation d’urbanisme ou une législation connexe à l’urbanisme (C. urb. : L480-13). Le constructeur est ainsi appelé à subir la faute ou les manquements de l’autorité publique qui a délivré le permis illégal, dès lors qu’il n’est pas prévu un droit à compensation immédiate pour un constructeur non fautif.
Ces mesures, sans une solution compensatoire[4], sont injustes dès lors que les autorités publiques avaient permis ou avaient omis d’empêcher l’acquisition immobilière à des fins de construction ou d’aménagement. L’application d’un modèle si problématique et préjudiciable sur le plan microéconomique serait difficile dans les pays moins avancés en raison de l’impératif d’une simplification du système de contrôle de l’utilisation du sol, pour le rendre plus intelligible et plus susceptible d’être respecté par les usagers d’urbanisme, qui ne pourront pas aisément différencier les types d’opérations ou de travaux soumis au permis ou à une déclaration préalable. Il en serait de même du permis de démolir (C. urb. art. L421-3) dont l’application nécessiterait une approche à la fois plus accompagnatrice de l’utilisateur du sol et plus contraignante à l’égard de la personne publique chargée d’urbanisme[5].


Par ailleurs, la multiplicité des permis peut être une autre source de souci dans de nombreux pays, à l’instar de la France, de la Suède et du Québec où il existe quatre types de permis[6]. À cela s’ajoutent les difficultés relatives aux opérations soumises à un régime d’autorisation prévu par une autre législation ou requérant l’autorisation d’une autre autorité, plus particulièrement les opérations pour lesquelles la délivrance d'un permis ou la réalisation des travaux est différée dans l'attente de formalités prévues par une autre législation (C. urb. art. L425-6 à L425-15; PBA 1987 chapter 8, section 25 et 27; chapter 9, section 8 (3)). Ainsi, le projeteur ou l’usager d’urbanisme peut se voir dans la situation de devoir entreprendre plusieurs démarches parallèles ou successives pour un seul et même projet, en l’absence d’une passerelle ou coopération entre les organismes chargés d’urbanisme et ceux qui sont chargés des questions connexes à l’urbanisme. Cela peut engendrer des difficultés dès lors que le permis d’utilisation du sol ne relèverait pas de la compétence d’une autorité unique ou qu’il n’appartiendrait pas à l’autorité chargée du contrôle de l’utilisation du sol d’assurer les suites nécessaires pour l’autorisation supplémentaire, de discuter ou concerter avec l’autre autorité concernée pour octroyer la demande de l’intéressé dans les meilleures conditions[7].



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[1]  En France, les objectifs à atteindre en matière d’urbanisme sont : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables (v. C. urb. art. L101-2).
[2] Le permis de construire est délivré pour les constructions; le permis d’aménager, pour les travaux, installations et aménagements affectant l'utilisation des sols et figurant sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'État; le permis de démolir, pour les démolitions de constructions existantes lorsque la construction relève d'une protection particulière définie par décret en Conseil d'État ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instaurer le permis de démolir ; la déclaration préalable, pour les constructions, aménagements, installations et travaux arrêtés par décret en Conseil d’État qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d’un permis.
[3] Il s’agit entre autres des refus, sursis à statuer, ajournement, permis partiels, permis provisoires, permis modificatifs, retraits, annulations, récolements, actions de mise en conformité, actions en démolition (C. urb. art. L425-6 à L425-12; C. for. L311-1 et L311-5; CCH L631-7; C. com. L752-1; C. env. L512-2, L512-7, L512-7-3, L593-7 et L593-14.II C).
[4] En Allemagne, le demandeur a la possibilité d’exiger que la commune acquière son immeuble, en cas de refus du permis ou de l’approbation de construire par la commune (code de l’urbanisme en Allemagne - § 173(2), § 40, § 43 et § 44). Toutefois, dans les PMA, le droit de délaissement nécessitera des mesures efficaces de prévention de sa corruption éventuelle et des situations forcées de délaissement de propriétés immobilières dans l’intérêt particulier. Dans un système où l’autorité publique détentrice du droit de préemption et de priorité peut le faire valoir au profit des tiers, il convient de prévenir des abus de droits et d’autorité. Le délaissement ne devrait pas non plus causer préjudice au projeteur objet d’un refus de permis.
[5] Dans les PMA, il est nécessaire que les autorités publiques accompagnent amiablement et techniquement le propriétaire concerné dans la démolition, faire usage d’un régime de démolition assistée contre remboursement.
[6] En suède : le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménagement de site, le permis relatifs aux opérations ne nécessitant pas l’un des permis précédents (PBA 2010 chapter 9, section 2 à section 14); au Québec : permis de construction, permis de lotissement, certificat d’autorisation, certificat d’occupation (LAU art. 68 et 112.5); en France : permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable.
[7] Il appartient aux autorités publiques de s’organiser pour délivrer les services d’urbanisme dans les conditions les plus agréables et les moins pénibles possible.

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