samedi 11 août 2018

La prévention des infractions aux règles d’urbanisme

Par Amos MAURICE, Docteur en droit public de l'Université de Poitiers


Les règles d'urbanisme sont souvent très peu préventives des infractions aux règles d'urbanisme. C'est pourquoi j'entends préconiser des outils plus préventifs des infractions aux règles d'urbanisme, entre autres, un projet accompagné d'utilisation du sol,
une ordonnance préalable de l'utilisation du sol, une convention préalable de conformité, un certificat de clôture de la convention de conformité.

Le projet accompagné d’utilisation ou d’occupation du sol me semble l’alternative la plus appropriée pour éviter la complexité et l’inefficacité des autorisations d’utilisation du sol. Il devra permettre d’éviter les refus, les mesures de mise en conformité et de rectification. Sachant que l’État existe pour protéger ses sujets et non pour leur faire subir la pénibilité de règles insuffisantes, il est tenu de supprimer ou de compenser les effets préjudiciables des autorisations d’utilisation du sol. 


Je préconise, à cet effet, de remplacer les autorisations d’utilisation du sol avec le régime de rectification qui en découle par une procédure d’accompagnement du projet d’utilisation du sol qui impliquera : 1. La soumission obligatoire du projet d’utilisation ou d’occupation du sol (construction, aménagement, démolition ou installation) par l’intéressé à l’agence publique en charge d’urbanisme et d’aménagement, préalablement à l’acquisition immobilière ; 2. L’étude, l’ajustement et la mise en compatibilité du projet par l’agence publique qui prendra en compte toutes les questions connexes relatives à l’environnement, aux monuments, etc. ; 3. La signature d’une convention de prise en charge de la conformité des travaux et opérations par l’agence avec le plan de contrôle, les modalités d’accompagnement (piquetage, consultation des personnes susceptibles d’y être intéressées et autres), le contrôle de qualité, la détermination des droits à payer, etc. ; 4. Si le projet ne correspond pas à l’ordonnance préalable de l’utilisation du sol ou aux prévisions du plan local d’urbanisme[1] : proposition de solutions de substitution (révision du projet par l’autorité compétente, terrains de remplacement, échanges immobiliers, autres types de projet pour le terrain concerné, délaissement…) par l’agence à l’intéressé, etc. ; 5. Une fois les travaux ou opérations achevés avec l’accompagnement public nécessaire : délivrance d’un certificat de clôture de la convention de conformité, d’achèvement des travaux et de bon pour usage par l’agence chargée d’urbanisme.
Le certificat de clôture de la convention de conformité comprendra à la fois un procès-verbal de suivi des opérations d’urbanisme et de conformité de ces dernières aux règles établies. Le procès-verbal attestera que les ingénieurs et architectes publics habilités à assurer le suivi de l’exécution du projet ont bel et bien inspecté et suivi le déroulement des opérations de construction ou d’aménagement et fait les recommandations nécessaires à leur mise en conformité de manière ponctuelle. Il constituera un gage de protection contre les décisions postérieures de mise en conformité, de démolition ou d’expropriation pour cause d’utilité publique ainsi que contre les risques naturels prévisibles. Ainsi, au lieu d’attendre une déclaration d’achèvement des travaux dont les conséquences risquent d’être désastreuses, l’agence publique chargée d’urbanisme et d’aménagement accompagnera l’exécution des projets d’utilisation ou d’occupation du sol en vue de délivrer le certificat d’achèvement au bénéficiaire de l’accompagnement à l’utilisation du sol, à la fin des travaux ou d’opérations de constructions, préalablement à l’usage ou à l’exploitation du bâtiment, de l'aménagement ou des installations[2].
L’avantage de l’accompagnement public à l’utilisation du sol comme formule de substitution au permis d’utilisation du sol est que : 1. L’autorité publique chargée d’urbanisme sera le seul responsable de la conformité des travaux et opérations d’aménagement aux règles d’urbanisme ; 2. Cet accompagnement garantira et l’utilisation conforme du sol aux règles établies et la protection de l’économie des utilisateurs du sol (constructeurs, promoteurs, particuliers, etc.), qui n’encourront aucun risque de mise en conformité postérieure ou de démolition des travaux ou opérations non conformes ; 3. Il permettra à l’autorité publique non seulement de capitaliser le paramètre de la conformité des travaux et de se montrer plus conséquente dans l’application des règles d’urbanisme, mais encore plus accompagnatrice des utilisateurs du sol ; 4. Il offre une opportunité pour la création d’emplois et de génération de revenus pour les professionnels de construction et experts en urbanisme, tout en consolidant les rôles de ces derniers dans l’urbanisme, ainsi qu’au développement d’un nouveau pôle économique en matière d’assurance-conformité urbanistique des constructions et opérations d’aménagement ; 5. Il évitera, par ailleurs, les vains contentieux préjudiciables pour l’usager du sol, tout en étant préventif à l’égard des infractions aux règles d’urbanisme et en offrant la possibilité d’un engagement préalable plus efficace des professionnels d’urbanisme dans l’application des règles d’urbanisme ; 6. L’accompagnement public à l’utilisation du sol permettra en outre de prendre en compte la protection de l’environnement, du développement durable et des questions connexes, de prévenir les violations et dégradations environnementales, de protéger les investissements, de substituer les objections environnementales ou les refus à des mesures de remplacement, de compensation ou réorientation[3], ainsi que d’éviter toutes procédures distinctes de demande de permis environnemental ou autres connexes par le projeteur d’utilisation du sol (C. env. : art. L122-1 à L122-12, L123-1 à L123-19)[4].
Pour mieux y arriver, je préconise : 1. La vulgarisation des principes de protection de l’environnement, des projets aux impacts irréversibles non autorisables et les mesures de substitution et de compensation (C. env. : art. L124-1 à L124-8) ; 2. Que l’agence publique en charge de la protection de l’environnement soit adéquatement équipée et munie d’experts et techniciens compétents pour l’accomplissement de cette mission[5] ; 3. Que la législation d’urbanisme définisse les projets pour la réalisation desquels une étude d’impact sur l’environnement et un plan de gestion environnementale sont obligatoires, ainsi que la forme, le contenu et les procédures de réalisation de ces derniers ; et 4. Que les modalités d’évaluation de l’efficience du plan de gestion de l’environnement pour les projets qui y sont soumis soient préalablement établies ; 5. Que l’accompagnement au projet d’utilisation du sol soit soumis à un régime de performance et à une évaluation périodique. De même, cet accompagnement sera assujetti à un système de gestion spécifique de la performance urbanistique.
Une assistance publique technique à la construction et à l’aménagement pour l’exécution scrupuleuse des permis d’utilisation du sol ou encore la prise en charge totale de la conformité de toutes les formes de constructions ou d’aménagement auxquelles l’accompagnement public ou l’assurance contre les vices de construction ou de conformité peut constituer une solution efficace. Un contrôle de l’utilisation du sol axé sur la répression sera inefficient dans les pays moins avancés en raison du rapport d’oppression entre les autorités publiques et la population, des violations logiquement légitimes des normes d’urbanisme, des défaillances de l’État, de l’ampleur des tensions et des antagonismes politiques et, en un mot, de la gouvernance publique indigne dans ces pays.




Pour plus de renseignements, veuillez contacter l'auteur.





[1] Il est souhaitable d’instituer des mécanismes efficaces d’information, pour éviter d’en arriver à refuser un projet d’utilisation du sol.
[2] Dans ce cas, le certificat d’achèvement des travaux sera assujetti à une participation du bénéficiaire et à une description exhaustive des droits auxquels il s’ouvre.
[3] Un droit de l’urbanisme qui se veut performant devrait éviter de gérer des refus de permis. Ces refus sont trop préjudiciables à l’économie et trop créateurs de frustration pour le projeteur d’utilisation du sol. C’est pourquoi je soutiens un système d’accompagnement préventif des infractions urbanistiques.
[4] Je préconise que les agents publics chargés du contrôle de la protection de l’environnement accompagnent les projeteurs de l’utilisation du sol dans la réalisation de l’étude d’impacts sur l’environnement et du plan de gestion environnementale, ainsi que dans la mise en œuvre de ce dernier. L’étude d’impact environnemental et le plan de gestion environnemental par un projeteur risquent d’être une farce en l’absence d’un accompagnement technique des autorités publiques.
[5] L’agence chargée de la protection de l’environnement disposera, en conséquence, des experts et techniciens pour accompagner les promoteurs et projeteurs sans attendre la soumission d’une étude d’impact sur l’environnement pour son évaluation postérieure ou une contre-expertise. Cela aurait permis non seulement de réduire la durée des démarches préalables à l’exécution d’un grand projet susceptible d’avoir des impacts sur l’environnement, mais encore d’assurer l’efficience des études y afférentes et des mesures palliatives.

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