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lundi 25 décembre 2017

Possibilités pour un contrôle plus juste de l’utilisation du sol

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 Par Maître Amos MAURICE, Docteur en Droit public, Avocat et Consultant juridique


Cet article analyse les défaillances des régimes actuels de contrôle de l’utilisation du sol avant de préconiser un modèle d’accompagnement public global à l’utilisation du sol, 


pour la résorption des préjudices qui résultent de ces régimes.

Introduction


Dans de nombreux pays occidentaux[1], les permis d’utilisation du sol n’arrêtent pas de poser des difficultés aux usagers d’urbanisme. Certains usagers d’urbanisme font des pertes importantes à cause d’une action de mise en conformité ou de démolition de leurs travaux de la part des autorités publiques. Le droit de l’urbanisme brise les rêves de certaines familles d’avoir une maison ou un pied-à-terre dans leur zone de prédilection. En plus des sanctions encourues par des usagers pour occupation ou utilisation illégale du sol, les procédures préalables pour l’obtention d’un permis sont souvent un casse-tête. Or, les soucis ne terminent pas avec l’obtention du permis d’occuper ou d’utiliser le sol. Après l’avoir obtenu, il faut suivre à la lettre ses prescriptions sous peine de subir des mesures rectificatives ou de mise en conformité des travaux. Pire encore, même après l’obtention d’un certificat de non-contestation à la conformité des travaux, le bénéficiaire n’a pas la garantie totale d’une jouissance paisible de son espace bâti. Il peut être l’objet d’une action à la suite d'une révision du document d’urbanisme. Même après l’acquisition d’un terrain à bâtir et l’obtention d’un certificat d’urbanisme positif, le bénéficiaire n’a pas la garantie totale de pouvoir construire sur son terrain au moment voulu.

Cette problématique appelle un débat autour d’un modèle alternatif au régime actuel de contrôle de l’utilisation du sol, une analyse des risques auxquels ce régime expose l’usager ou le projeteur de l’utilisation du sol, ainsi que des risques d’inefficacité, dans l’hypothèse de son importation dans les systèmes dérivés. C’est pourquoi j’ai relevé des exemples préventifs de ces risques ou proches d’un accompagnement à l’utilisation du sol dans les modèles d’urbanisme allemand, suédois et australien. En ce sens, j’ai étudié dans cet article les préjudices résultant du régime de contrôle de l’utilisation du sol (I) et les possibilités pour un meilleur régime de contrôle de l’utilisation du sol (II).



I — Les préjudices résultant du régime de contrôle de l’utilisation du sol


Pour utiliser certains termes d’Aristote, les règles de contrôle de l’utilisation du sol doivent prescrire « ce qui peut le plus contribuer à la vertu [la justice] » et être conformes à une justice fondée sur la proportionnalité, l’égalité, un milieu entre les actes dommageables et la réparation de ces actes par leurs auteurs, entre le plus, ou le trop d’un côté, et le moins, ou le trop peu de l’autre, sans causer de causer de perte ou de préjudice (Politique IV et V; La morale V). Ces règles peuvent être considérées comme injustes dès lors que les procédures relatives aux permis (A) et les mesures de rectifications postérieures à l’exécution des permis (B) causent des préjudices à leurs bénéficiaires sans être l’objet d’une mesure de réparations ou de compensations.

A — Les préjudices liés aux dispositions relatives aux autorisations d’utilisation du sol
Les permis d’utilisation ou d’occupation du sol ont pour objet de permettre d’atteindre les objectifs d’urbanisme[2], de garantir les utilisations et occupations qui peuvent être faites du sol et l’application efficace des règles d’urbanisme. Leur fonction étant purement d’ordre urbanistique, ils doivent être conformes aux documents, règlements ou règles d’urbanisme et autres législations connexes à l’urbanisme (v. code de l’urbanisme [en France]; loi sur l’aménagement et l’urbanisme [LAU] [au Québec] : art. 68, 112.5, 116, 117, 120 à 122, 145.15, 145.21, 145.42; PBA 2010 : chapter 9, section 2 à section 14). Tout permis d’utilisation ou d’occupation du sol doit être délivré et exécuté dans les conditions prévues par la législation d’urbanisme et les législations connexes à l’urbanisme, sinon il peut l’objet d’un refus, d’un retrait, d’une annulation selon le cas (v. C. urb. : art. L421-5 à L421-9; LAU : art. 145.34 et 145.38). Cependant, les permis d’utilisation du sol ne permettent pas d’atteindre les objectifs d’urbanisme dans les meilleures conditions. D’une part c’est injuste de sanctionner des infractions aux règles d’urbanisme qui pouvaient être évitées par les autorités publiques, d’autre part, les sanctions de rectification et de réparations se révèlent préjudiciables à l’économie des usagers d’urbanisme et aux règles d’urbanisme. À bien analyser la situation, la plupart des difficultés relatives à l’octroi d’un permis (refus, retraits, annulations, modifications, ajournements…), de même que des infractions aux permis résultent de l’absence d’une assistance publique à l’acquisition immobilière et à l’exécution des permis. Ces difficultés et infractions étant du fait de la défectuosité de la législation d’urbanisme et d’un manque de responsabilité publique, les sanctions de rectifications et de réparations à l’encontre des victimes de la législation d’urbanisme et de l’irresponsabilité publique sont très injustes.
Pour exemple, le contrôle de l’utilisation du sol en France commence par un certificat d’urbanisme, qui peut être positif ou négatif, informatif ou opérationnel, tacite ou exprès et qui génère de nombreux procédures et contentieux, mais qui ne sert ni à autoriser une construction ou une opération d’urbanisme sur le terrain pour lequel il est délivré ni à garantir un droit au permis (C. urb. : art. 410-1 et s. et R410-12, CE 3-2-1984 no 38793, CE 17-10-2007 no 294964, CE, avis du 13 octobre 2000 no 223297). Ce contrôle implique ensuite des permis (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable) (C. urb. : art. L421-1 à L421-4)[3] et un contrôle postérieur à leur exécution (C. urb. : art. L462-1, L462-2, R462-3 et s. et R462-10) qui donne lieu à des conséquences labyrinthiques et néfastes pour les usagers d’urbanisme[4], alors que ces conséquences pouvaient être évitées par un accompagnement public à l’acquisition immobilière et à l’exécution du permis.
De plus, les permis exposent leur bénéficiaire à des recours ou contestations multiples, entre autres : à des actions pour violation d’autres législations ou à une contestation de leur légalité par un tiers, la légalité du projet objet du permis n’étant pas garantie à l’égard des autres réglementations et les règles de droit privé. Même après avoir été accordé, le permis n'est définitif qu'en l'absence de recours ou de retrait. Pire encore, dans le délai de trois mois, l’autorité compétente peut le retirer, si elle l’estime illégal (C. urb. : art. A424-8). Certains contentieux vont, dans certains cas, même au-delà des délais de prescription, particulièrement les permis anciens octroyés sur les terrains du domaine de l’État (CEDH 2010, n° 34044/02). Même lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable peut être prononcé en cas d’irrégularité de la construction initiale, lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, lorsque la construction est située dans un parc national ou un site classé, sur le domaine public ou dans une zone exposée aux risques (C. urb. : L421-9). Même lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ou le constructeur peut être condamné à la démolir si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative et si la construction est située dans l'une des zones protégées ou déclarées inconstructibles par la législation d’urbanisme ou une législation connexe à l’urbanisme (C. urb. : L480-13). Le constructeur est ainsi appelé à subir la faute ou les manquements de l’autorité publique qui a délivré le permis illégal, dès lors qu’il n’est pas prévu un droit à compensation immédiate pour un constructeur non fautif.
Ces mesures, sans une solution compensatoire[5], sont injustes dès lors que les autorités publiques avaient permis ou avaient omis d’empêcher l’acquisition immobilière à des fins de construction ou d’aménagement. L’application d’un modèle si problématique et préjudiciable sur le plan microéconomique serait difficile dans les pays moins avancés en raison de l’impératif d’une simplification du système de contrôle de l’utilisation du sol, pour le rendre plus intelligible et plus susceptible d’être respecté par les usagers d’urbanisme, qui ne pourront pas aisément différencier les types d’opérations ou de travaux soumis au permis ou à une déclaration préalable. Il en serait de même du permis de démolir (C. urb. : art. L421-3) dont l’application nécessiterait une approche à la fois plus accompagnatrice de l’utilisateur du sol et plus contraignante à l’égard de la personne publique chargée d’urbanisme[6].
Par ailleurs, la multiplicité des permis peut être une autre source de souci dans de nombreux pays, à l’instar de la France, de la Suède et du Québec où il existe quatre types de permis[7]. À cela s’ajoutent les difficultés relatives aux opérations soumises à un régime d’autorisation prévu par une autre législation ou requérant l’autorisation d’une autre autorité, plus particulièrement les opérations pour lesquelles la délivrance d'un permis ou la réalisation des travaux est différée dans l'attente de formalités prévues par une autre législation (C. urb. : art. L425-6 à L425-15; PBA 1987 : chapter 8, section 25 et 27; chapter 9, section 8 (3)). Ainsi, le projeteur ou l’usager d’urbanisme peut se voir dans la situation de devoir entreprendre plusieurs démarches parallèles ou successives pour un seul et même projet, en l’absence d’une passerelle ou coopération entre les organismes chargés d’urbanisme et ceux qui sont chargés des questions connexes à l’urbanisme. Cela peut engendrer des difficultés dès lors que le permis d’utilisation du sol ne relèverait pas de la compétence d’une autorité unique ou qu’il n’appartiendrait pas à l’autorité chargée du contrôle de l’utilisation du sol d’assurer les suites nécessaires pour l’autorisation supplémentaire, de discuter ou concerter avec l’autre autorité concernée pour octroyer la demande de l’intéressé dans les meilleures conditions[8].

B — Les préjudices liés aux mesures rectificatives des travaux


En plus d’être injustes, en l’absence d’une assistance préventive des infractions aux permis, les sanctions postérieures à l’exécution des permis d’utilisation du sol ne peuvent qu’être préjudiciables aux intérêts publics et particuliers. S’agissant des réparations ou compensations des dommages par les collectivités publiques, cela implique des déficits pour ces collectivités et des pertes de chance pour les éventuels bénéficiaires de l’économie publique. S’agissant de sanctions ou de condamnations à l’encontre d’un particulier pour infractions aux permis, certaines de ces sanctions sont injustes dès lors que les autorités publiques compétentes n’avaient pas fait le nécessaire pour fournir l’assistance nécessaire à l’exécution des permis et éviter la commission des infractions qui pouvaient être évitées. De plus, sur le plan physique, certaines infractions aux permis sont difficilement réparables ou complètement irréparables, en raison de leurs incidences sur l’environnement et le développement durable, à l’instar des destructions de sites archéologiques ou de biodiversités. En ce sens, ces infractions et leurs conséquences résultent d’une irresponsabilité publique et de la défectuosité du régime de contrôle de l’utilisation du sol.
Les travaux ou opérations prévus par un permis selon les règles d’urbanisme doivent être conformes à ce dernier, au risque des sanctions de cessation ou d’interdiction, de rectification, de mise en conformité, de réparations, de démolitions, ou d’amendes (C. urb. : art. L462-2  et L. 422-1 à L. 422-3, R462-9 et R462-10; LAU : art. 227 à 233.1). La mise en conformité des travaux résulte, à l’achèvement des travaux, à peu près comme au Mexique (v. Bolaños & Christlieb 2010 : 11), d’une déclaration d’achèvement et de conformité des travaux (DACT) (C. urb. : art. L462-1, R111-19-21, R111-20-3, R462-3 à R462-7 ; CCH : R111-23 et R111-38) qui expose à deux résultats problématiques, à savoir : une mise en demeure de déposer un dossier modificatif ou de mise en conformité des travaux dans l’hypothèse où la DACT est contestée (C. urb. : art. L461-1, L462-2  et L. 422-1 à L. 422-3, R462-9 à R462-10); une attestation de non-contestation de la DACT sur la demande du bénéficiaire du permis, dans l’hypothèse où les travaux ne sont pas contestés (C. urb. : art. L461-1). Le premier risque aurait pu être réduit si les autorités avaient une obligation de contrôle et de mise en conformité concomitante à l’exécution du permis, mais elles disposent d’un droit ou pouvoir de visite qui est facultatif. La DACT risque également d’être contrariante pour l’urbanisme, dans l’hypothèse d’une omission du bénéficiaire du permis à faire la déclaration d’achèvement des travaux et dans l’hypothèse du silence de l’administration après cette déclaration (C. urb. : art. 462-10). De même, le droit du bénéficiaire du permis à l’attestation de conformité implicite en conséquence du silence de l’autorité compétente crée une situation d’incertitude quant au respect des prescriptions du permis et des règles d’urbanisme. Le régime de récolement et de rectification postérieurs à l’exécution du permis d’utilisation du sol se révèle préjudiciable pour l’économie des usagers du sol. Les cas où le récolement se révèle facultatif (C. urb. : art. 462-7) risquent encore d’être préjudiciables pour le bon aménagement des lieux.
En suède, pour les porter à rectifier certains manquements rectifiables aux règles d’urbanisme, le Building Committee peut recourir à l’assistance officielle du service de mise en application des règles (Enforcement Service) ou émettre des injonctions de rectification, de mise en œuvre d’une disposition ou de prohibition aux propriétaires ou constructeurs fautifs, et interdire la poursuite des opérations (PBA 1987 : section 13, 14 et 15, chapter 10). Dans les cas de négligence ou de violation grave irréparable, il doit adresser une injonction de démolir au propriétaire pour le porter à démolir la construction ou le bâtiment édifié en violation des règles dans un délai déterminé (PBA 1987 : section 16, chapter 10). Il peut aussi prendre une décision d’application immédiate de prohibition de l’utilisation de tout bâtiment ou construction présentant une menace de santé, de salubrité ou de sécurité pour la population (PBA 1987 : section 16, chapter 10).
C’est à peu pareil dans le Territoire de la Capitale australienne (ACT). Aux termes de l’article 296 de la loi sur l’aménagement et l’urbanisme dans l’ACT, à la fin de la réalisation des travaux ou opérations de développement, l’organisme public chargé d’urbanisme doit octroyer un certificat de conformité au sollicitant dans la mesure où ces travaux sont intégralement conformes aux dispositions du contrat de construction ou de développement préalablement établi entre les parties. Un certificat de conformité partielle peut être accordé pour une partie dont la conformité est avérée complète (PDA 2007 : art. 296 et 297).Toutefois, au cas où les travaux ne se révèlent pas conformes au permis qui les a autorisés, il doit être procédé à la rectification ou la mise en conformité des travaux non conformes aux règles d’urbanisme.
De même, au Québec, la Cour supérieure peut, sur demande du procureur général, de l’organisme compétent, de la municipalité ou de tout intéressé, ordonner la cessation ou la mise en conformité de toute utilisation du sol incompatible avec les documents, règlements et règles d’urbanisme (LAU : art. 227 à 229). Elle peut même ordonner la démolition de la construction ou la remise en état du terrain s’il n’existe pas d’autre remède utile (LAU : art. 227). Le procureur général, tout intéressé, la municipalité ou l’organisme compétent sur le territoire duquel un lotissement, une opération cadastrale ou le morcellement d’un lot fait par aliénation est effectué à l’encontre d’un règlement de zonage, de lotissement ou de construction portant sur la protection des milieux humides et hydriques, ou encore lorsque l’utilisation du sol ou une construction est incompatible avec les dispositions d’un plan de réhabilitation d’un terrain approuvé en vertu de la section IV.2.1 du chapitre I de la loi sur la qualité de l’environnement, peut s’adresser à la Cour supérieure pour faire prononcer la nullité de ce lot (LAU : art. 228 et 230). On n’est toujours pas en présence d’un modèle idéal, dès lors qu’il ne permet pas d’éviter la démolition ou une sanction postérieure à l’achèvement des travaux.
Il s’avère donc nécessaire d’analyser les possibilités pour un meilleur régime de contrôle de l’utilisation du sol.

II — Possibilités pour un meilleur contrôle de l’utilisation du sol

Un régime d’accompagnement public à l’utilisation du sol est le substitut que je propose au régime actuel de contrôle de l’utilisation du sol, pour éviter la complexité et les conséquences néfastes des autorisations d’utilisation du sol[9] et des mesures de rectification qui en découlent. Dans un modèle performant d’urbanisme, il est impératif d’éviter un outil trop susceptible de causer préjudice à l’économie des utilisateurs du sol et de générer trop de contentieux intempestifs[10]. C’est pourquoi un modèle de maîtrise de l’utilisation du sol, qui se basera sur les bons exemples de contrôle de l’utilisation du sol (A) et un projet accompagné d’utilisation et/ou d’occupation du sol (B), semble nécessaire.

A — Les bons exemples de contrôle de l’utilisation du sol

Plusieurs bons exemples s’offrent pour un contrôle plus juste de l’utilisation du sol. Entre autres, il y a lieu de souligner ceux de l’Allemagne et du Québec en ce qui a trait à la possibilité d’une entente entre le demandeur et l’autorité publique, pour la réalisation des travaux d’infrastructures ou d’équipements municipaux et pour la prise en charge et le partage des coûts relatifs à ces travaux, lors de la délivrance d’un permis ou  d’une approbation d’occupation du sol (LAU : art. 145.21 à 145.25).
Il y a lieu de souligner l’accompagnement à l’exécution du permis en Suède, contrairement à la France où cette exécution relève quasiment complètement du libre arbitre du bénéficiaire du permis ou du maître de l’ouvrage et où la déclaration de l’ouverture du chantier joue surtout la fonction d’un instrument de preuve du respect de la date de démarrage des travaux et de la période de validité du permis (C. urb. : art. R*424-16, A424-6 et A424-8). Dans le modèle suédois, au moins trois semaines avant le démarrage de toute construction, ou de toutes opérations de démolition, le constructeur doit adresser une déclaration préalable de construction ou de démolition au Building Committee. Celui-ci devra alors décider si les travaux ou opérations prévus sont conformes aux dispositions arrêtées dans le permis et s’ils peuvent être entamés à la date prévue et dans les conditions déterminées, et pour prendre toutes les mesures nécessaires au démarrage des travaux de manière conforme aux règles établies (PBA 1987 : section 2, subsection 1 to 6, section 2a, section 4, chapter 9). Selon l’ampleur ou l’envergure d’une démolition ou les circonstances de sa réalisation, le Building Committee peut exiger un projet détaillé la concernant pour former sa conviction sur la gestion des matériaux, la salubrité et la sécurité publiques. Lorsque la déclaration reçue de la construction ou du bâtiment est acceptée, le comité de la construction doit décider sans délai de piqueter le bâtiment ou la construction projetée, marquer sa hauteur, délimiter ses distances avec les unités de logement voisins et convoquer les agents immobiliers et propriétaires voisins limitrophes à prendre part à cette phase préliminaire (PBA 1987 : section 6, chapter 9), au cas où le terrain est situé dans un espace nécessitant une détermination des distances avec les autres bâtiments ou constructions voisins. Dans certains cas, le comité de la construction doit de plus convoquer le déclarant, le développeur et l’autorité suédoise de l’environnement (Swedish Work Environment Authority) et, le cas échéant, l’assureur, pour des consultations sur la construction projetée (PBA 1987 : section 7, Chapter 9). La consultation doit être impérativement effectuée si le constructeur le demande.
Durant la consultation, le Building Committee doit établir un plan de contrôle, pour spécifier le mode opératoire du contrôle, les certificats et autres documents à lui fournir et autres. Selon le cas, il peut décider que le contrôle soit effectué par des experts indépendants, ou au moyen des documents de mise en œuvre, ou par lui-même (PBA 1987 : section 9, chapter 9). Il doit effectuer des inspections et faire toutes les interventions nécessaires durant le déroulement du projet de construction et amender le plan de contrôle, selon le cas. Il est aussi habilité à décider que des plantations d’arbres soient effectuées ou que la végétation existante soit préservée dans le cadre des constructions (PBA 1987 : section 17, chapter 3 et chapter 11).
Lorsque le constructeur a honoré tous ses engagements vis-à-vis du plan de contrôle et que le comité juge qu’il n’y a pas lieu d’intervenir, il doit, en conséquence, en dresser procès-verbal et délivrer un certificat d’achèvement (a final certificate) au constructeur (PBA 1987 : section 10, chapter 9). En revanche, si le comité détecte une lacune dans les conditions préalables qui constituent un empêchement à l’émission d’un certificat d’achèvement, il doit décider sans délai dans quelle mesure le bâtiment peut être utilisé avant la rectification des défauts identifiés (PBA 1987 : chapter 9, section 10).
Dans le cas des opérations ou travaux requérant une notification de construction ou de démolition, qui doit être compatible à un plan de démolition, le constructeur doit informer le comité de la construction des experts accrédités nommés sur les questions de qualité pour les différentes parties de la construction pour s’assurer de la performance des plans de contrôle et participer aux consultations, inspections et autres contrôles relatifs aux opérations de construction, ainsi que celui d’entre eux qui dirigera les missions (PBA 1987 : chapter 9, section 13 et 14). Au cas où il ne respecte pas ses engagements ou qu’il montre des preuves d’incompétence, le comité peut décider de la nomination d’une autre personne ou adresser un rapport de disqualification à la corporation chargée des autorisations ou agréments nationaux à laquelle le responsable de qualité est affecté (PBA 1987 : chapter 9, section 15). Il est aussi prévu que le propriétaire recourt à l’assistance d’un expert ou contrôleur agréé de performance pour effectuer le contrôle de la performance du système de ventilation ou d’aération, lorsque les dispositions spéciales requièrent des contrôles ou inspections de performance (section 15, section 16 et section 17 of the Act (1994 :847)).
De surcroît, contrairement au modèle français et à d’autres modèles occidentaux, le modèle suédois ouvre un droit à compensation dans de nombreux cas pour dommage prévisible en rapport avec un refus de permis, une injonction de rectification : entre autres le droit à compensation lorsqu’un document ou règlement d’urbanisme est amendé ou abrogé, le droit à compensation en rapport avec les travaux, placements, aménagements occasionnés par le fait, les décisions ou actes d’urbanisme. Le droit de délaissement de la propriété immobilière pour cause de refus en Allemagne, en Suède et en France est un autre exemple (C. urb. : L230-1 à L230-6; code de l’urbanisme en Allemagne : § 173(2), § 40, § 43 et § 44); PBA 2010 : chapter 14).
Le modèle suédois de contrôle de l’utilisation du sol présente plusieurs avantages, d’autant qu’il s’opère par un organisme public distinct des autorités municipales. En accompagnant l’exécution des permis et la mise en conformité des travaux, il se montre très responsable à l’égard de l’expert chargé du contrôle de la qualité des constructions, plus propice au respect des principes de développement durable, plus promoteur d’une harmonie entre intérêts publics et privés, plus préventif des conflits et plus protecteur de l’économie qu’un contrôle qui se ferait simplement après l’achèvement des travaux. Ce modèle laisse supposer possible une autorité publique unique pour assurer tant le contrôle de l’utilisation du sol que la mise en conformité concomitante des travaux aux permis et aux règles établies. Cela paraît trop injuste d’obliger l’utilisateur du sol à payer très cher un permis d’utilisation et les procédures qui en résultent et d’attendre la fin de l’exécution de ce permis pour ensuite prétendre lui infliger des peines de rectification ou de mise en conformité ou de démolition des travaux.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler le contrôle de l’utilisation du sol dans l’ACT, qui repose sur une seule autorisation appelée approbation ou autorisation de développement (development approval)[11]. Cette autorisation est délivrée, comme en Suède, par une agence publique (the Land and Planning Authority) à la suite d’une demande d’autorisation de mise en œuvre (development application) d’un projet de développement (development proposal) (PDA 2007 : art. 112 et s.). Devant être octroyée ou refusée dans un délai n’excédant pas 20 jours ouvrés à partir du jour de la demande d’autorisation au planning and land authority, elle prescrit les règles de développement, entre autres la conception, l’emplacement et les détails structurels du bâtiment comme la profondeur des semelles, les délais, les règles de construction, de conformité structurale, de protection contre l’incendie, santé et commodités, les normes d’accès pour personnes handicapées, de même que de la performance énergétique et de la division foncière. (PDA 2007 : art. 112 et s., 118). Le permis unique pour tous travaux de construction, de lotissement, de démolition, d’aménagement ou d’occupation du sol est de nature à simplifier les procédures de demande de permis.


Parmi les possibilités de prévention des inconvénients des permis d’utilisation du sol, il y a lieu de signaler celle d’une ordonnance préventive de l’utilisation du sol, c’est-à-dire un règlement préalable par une autorité d’exécution des règles ou juridictionnelle d’urbanisme qui prescrirait les utilisations autorisées des sols et immeubles à partir du service d’enregistrement des transactions immobilières, service du cadastre, du domaine ou de gestion foncière, des actes d’acquisition immobilière[12]. Il s’agira d’assujettir tous les propriétaires et utilisateurs du sol à un régime préventif, conventionnel et d’assistance à l’utilisation du sol, qui les dispensera de la demande d’autorisation du sol[13], mais qui les obligera à soumettre leur projet d’utilisation du sol à une autorité technique préalablement à toute acquisition immobilière, pour un accompagnement public de l’utilisation ou de l’occupation du sol. Cet outil tiendrait lieu d’avenant au contrat d’accompagnement à l’utilisation du sol, ainsi que de prise en charge de la conformité des travaux et opérations d’utilisation du sol et d’aménagement par l’agence publique compétente. Il serait suivi d’un contrôle continu des actes d’acquisition foncière, de cession ou de succession immobilière et d’une application efficace des mesures d’urbanisme pour les aménagements et l’occupation harmonieux du sol.
Pour ce faire, s’avèrera nécessaire l’affectation d’un procureur de la République et d’un juge chargés des affaires foncières et d’urbanisme auprès des tribunaux de grande instance, pour le contrôle et l’accompagnement préalables des acquisitions foncières et l’application des lois et règlements régissant l’exercice de la profession de notaires, des arpenteurs, ingénieurs, architectes et autres. Ce procureur aura non seulement pour mission d’accompagner les transactions immobilières, mais encore de notifier aux personnes publiques ou privées ayant droit de préemption ou de priorité sur certains immeubles les transactions qui les concernent et de prévenir la réalisation des projets de construction ou d’aménagement qui seraient contraires aux prévisions et plans d’urbanisme. Il permettra de plus de sécuriser l’acquisition immobilière en approuvant, en désapprouvant ou en s’assurant de la conformité des acquisitions immobilières et promesses de vente d’immeubles avec les prévisions urbanistiques. Ainsi, toute personne désireuse d’acquérir, de céder ou de vendre un bien immobilier obtiendra une autorisation du procureur attestant qu’un tel bien est libre de toutes charges fiscales, et qu’il n’est ni vendu ni l’objet d’une vente en cours, précisant les servitudes d’urbanisme dont ce bien est l’objet, certifiant la conformité de l’immeuble et ordonnant le paiement du droit de l’acquisition foncière à la direction compétente des impôts.
L’ordonnance préventive de l’utilisation du sol servira à la fois comme certificat de conformité aux règles de lotissement et d’urbanisme, autorisation d’enregistrement, fixation des honoraires du notaire compétent pour instrumenter dans l’acte, mise en conformité du prix par rapport au registre d’évaluations foncières en cours et aux plus-values prévisibles de la zone concernée, ainsi qu’autorisation de paiement d’une taxe d’acquisition immobilière. Il s’avère nécessaire d’accentuer sur cette règle, dans la législation concernant l’exercice de la profession de notaire ou d’arpenteur. Le certificat de conformité peut être un prérequis à la passation des actes portant sur des lots ou d’acquisition immobilière, en vue d’évaluer la conformité des transactions et des fins de leur réalisation aux normes prévues. Pour être préventif et efficace, le contrôle des actes d’acquisition ou de cession immobilière précédera ces derniers ou se fera concomitamment à leur passation.
Il en serait de même pour les ingénieurs et architectes, qui devront être mis en situation de respecter les règles d’urbanisme, de construction, de protection de l’environnement et d’autres règles connexes.
Pour la réalisation d’un tel outil de contrôle préventif de l’utilisation du sol, je préconise : 1. La codification de l’ensemble des règles concernant les exigences urbanistiques de la passation des actes ou de l’exécution des opérations de construction ou d’aménagement par les officiers ministériels et professionnels, dans un seul instrument ou une seule partie d’un code ; 2. L’engagement public d’une équipe d’architectes, d’ingénieurs, de juristes d’urbanisme et de contrôleurs spécialisés dans chacune des communes, pour l’accompagnement de l’utilisation du sol et la mise en conformité simultanée des opérations de construction ou d’aménagement avec les règles d’urbanisme ; 3. Un régime fiscal et de financement approprié de la prévention de l’utilisation du sol. Une ordonnance d’urbanisme préalable à l’acquisition ou à la prise de possession immobilière, aux projets de construction, d’aménagement ou d’occupation du sol, ou encore de rectification urbanistique constituera ainsi un outil crucial de prévention de la délinquance d’urbanisme. Il aura pour vocation de créer les conditions nécessaires à l’accompagnement du projet d’utilisation ou d’occupation du sol.


Le projet accompagné d’utilisation ou d’occupation du sol me semble l’alternative la plus appropriée pour éviter la complexité et l’inefficacité des autorisations d’utilisation du sol. Il devra permettre d’éviter les refus, les mesures de mise en conformité et de rectification. Sachant que l’État existe pour protéger ses sujets et non pour leur faire subir la pénibilité de règles insuffisantes, il est tenu de supprimer ou de compenser les effets préjudiciables des autorisations d’utilisation du sol. Je propose, à cet effet, de remplacer les autorisations d’utilisation du sol avec le régime de rectification qui en découle par une procédure d’accompagnement du projet d’utilisation du sol qui impliquera : 1. La soumission obligatoire du projet d’utilisation ou d’occupation du sol (construction, aménagement, démolition ou installation) par l’intéressé à l’agence publique en charge d’urbanisme et d’aménagement, préalablement à l’acquisition immobilière ; 2. L’étude, l’ajustement et la mise en compatibilité du projet par l’agence publique qui prendra en compte toutes les questions connexes relatives à l’environnement, aux monuments, etc. ; 3. La signature d’une convention de prise en charge de la conformité des travaux et opérations par l’agence avec le plan de contrôle, les modalités d’accompagnement (piquetage, consultation des personnes susceptibles d’y être intéressées et autres), le contrôle de qualité, la détermination des droits à payer, etc. ; 4. Si le projet ne correspond pas à l’ordonnance préalable de l’utilisation du sol ou aux prévisions du plan local d’urbanisme[14] : proposition de solutions de substitution (révision du projet par l’autorité compétente, terrains de remplacement, échanges immobiliers, autres types de projet pour le terrain concerné, délaissement…) par l’agence à l’intéressé, etc. ; 5. Une fois les travaux ou opérations achevés avec l’accompagnement public nécessaire : délivrance d’un certificat de clôture de la convention de conformité, d’achèvement des travaux et de bon pour usage par l’agence chargée d’urbanisme.
Le certificat de clôture de la convention de conformité comprendra à la fois un procès-verbal de suivi des opérations d’urbanisme et de conformité de ces dernières aux règles établies. Le procès-verbal attestera que les ingénieurs et architectes publics habilités à assurer le suivi de l’exécution du projet ont bel et bien inspecté et suivi le déroulement des opérations de construction ou d’aménagement et fait les recommandations nécessaires à leur mise en conformité de manière ponctuelle. Il constituera un gage de protection contre les décisions postérieures de mise en conformité, de démolition ou d’expropriation pour cause d’utilité publique ainsi que contre les risques naturels prévisibles. Ainsi, au lieu d’attendre une déclaration d’achèvement des travaux dont les conséquences risquent d’être désastreuses, l’agence publique chargée d’urbanisme et d’aménagement accompagnera l’exécution des projets d’utilisation ou d’occupation du sol en vue de délivrer le certificat d’achèvement au bénéficiaire de l’accompagnement à l’utilisation du sol, à la fin des travaux ou d’opérations de constructions, préalablement à l’usage ou à l’exploitation du bâtiment, de l'aménagement ou des installations[15].
L’avantage de l’accompagnement public à l’utilisation du sol comme formule de substitution au permis d’utilisation du sol est que : 1. L’autorité publique chargée d’urbanisme sera le seul responsable de la conformité des travaux et opérations d’aménagement aux règles d’urbanisme ; 2. Cet accompagnement garantira et l’utilisation conforme du sol aux règles établies et la protection de l’économie des utilisateurs du sol (constructeurs, promoteurs, particuliers, etc.), qui n’encourront aucun risque de mise en conformité postérieure ou de démolition des travaux ou opérations non conformes ; 3. Il permettra à l’autorité publique non seulement de capitaliser le paramètre de la conformité des travaux et de se montrer plus conséquente dans l’application des règles d’urbanisme, mais encore plus accompagnatrice des utilisateurs du sol ; 4. Il offre une opportunité pour la création d’emplois et de génération de revenus pour les professionnels de construction et experts en urbanisme, tout en consolidant les rôles de ces derniers dans l’urbanisme, ainsi qu’au développement d’un nouveau pôle économique en matière d’assurance-conformité urbanistique des constructions et opérations d’aménagement ; 5. Il évitera, par ailleurs, les vains contentieux préjudiciables pour l’usager du sol, tout en étant préventif à l’égard des infractions aux règles d’urbanisme et en offrant la possibilité d’un engagement préalable plus efficace des professionnels d’urbanisme dans l’application des règles d’urbanisme ; 6. L’accompagnement public à l’utilisation du sol permettra en outre de prendre en compte la protection de l’environnement, du développement durable et des questions connexes, de prévenir les violations et dégradations environnementales, de protéger les investissements, de substituer les objections environnementales ou les refus à des mesures de remplacement, de compensation ou réorientation[16], ainsi que d’éviter toutes procédures distinctes de demande de permis environnemental ou autres connexes par le projeteur d’utilisation du sol (C. env. : art. L122-1 à L122-12, L123-1 à L123-19)[17].
Pour mieux y arriver, je propose : 1. La vulgarisation des principes de protection de l’environnement, des projets aux impacts irréversibles non autorisables et les mesures de substitution et de compensation (C. env. : art. L124-1 à L124-8) ; 2. Que l’agence publique en charge de la protection de l’environnement soit adéquatement équipée et munie d’experts et techniciens compétents pour l’accomplissement de cette mission[18] ; 3. Que la législation d’urbanisme définisse les projets pour la réalisation desquels une étude d’impact sur l’environnement et un plan de gestion environnementale sont obligatoires, ainsi que la forme, le contenu et les procédures de réalisation de ces derniers ; et 4. Que les modalités d’évaluation de l’efficience du plan de gestion de l’environnement pour les projets qui y sont soumis soient préalablement établies ; 5. Que l’accompagnement au projet d’utilisation du sol soit soumis à un régime de performance et à une évaluation périodique. De même, cet accompagnement sera assujetti à un système de gestion spécifique de la performance urbanistique.
Une assistance publique technique à la construction et à l’aménagement pour l’exécution scrupuleuse des permis d’utilisation du sol ou encore la prise en charge totale de la conformité de toutes les formes de constructions ou d’aménagement auxquelles l’accompagnement public ou l’assurance contre les vices de construction ou de conformité peut constituer une solution efficace. Un contrôle de l’utilisation du sol axé sur la répression sera inefficient dans les pays moins avancés en raison du rapport d’oppression entre les autorités publiques et la population, des violations logiquement légitimes des normes d’urbanisme, des défaillances de l’État, de l’ampleur des tensions et des antagonismes politiques et, en un mot, de la gouvernance publique indigne dans ces pays.
Conclusion
Toute gestion consciente de la chose publique commande d’optimiser les règles et les outils juridiques de manière à les rendre les plus convenables possibles, les moins préjudiciables possible pour les sujets de droit et à trouver un juste équilibre entre l’intérêt public et l’intérêt particulier, comme de ne pas sacrifier une minorité au profit d’une majorité ou de favoriser une minorité au détriment d’une majorité. L’injustice du droit n’étant ni moins offensante, ni moins illicite que les crimes reconnus par une loi, ni nécessairement plus désirable que le non-droit, un outil de contrôle de l’utilisation du sol qui permet d’ignorer, dans l’indifférence totale, des droits acquis ou économies nécessite une amélioration.
Du moins, il est possible d’offrir aux projeteurs la liberté d’un choix entre un régime de permis d’utilisation du sol avec ses conséquences (qui est moins préventif des risques) pour des personnes désireuses d’en accepter délibérément les risques et d’en assumer les responsabilités et un régime d’accompagnement public global à l’utilisation du sol, préventif des risques, pour des personnes qui ne désirent pas s’exposer aux inconvénients et effets indésirables du régime des autorisations en endossant elles-mêmes les responsabilités et conséquences du permis. Il est aussi possible d’envisager un permis unique concerté et délivré par une agence unique des services publics d’urbanisme, d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de développement durable, de gestion foncière et du domaine public, du tourisme, du patrimoine, de la construction, du logement et autres connexes.

Bibliographie


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Notes



[1] Le modèle de contrôle de l’utilisation par les autorisations (permis de construire, d’aménager ou de lotir, certificat d’autorisation, certificat d’occupation…) pose problème dans quasiment tous les pays qui l’ont adopté pour encadrer les projets de construction, d’aménagement, d’installation, de démolition (v. Bolaños & Christlieb 2010).
[2]  En France, les objectifs à atteindre en matière d’urbanisme sont : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables (v. C. urb. : art. L101-2).
[3]  Le permis de construire est délivré pour les constructions; le permis d’aménager, pour les travaux, installations et aménagements affectant l'utilisation des sols et figurant sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'État; le permis de démolir, pour les démolitions de constructions existantes lorsque la construction relève d'une protection particulière définie par décret en Conseil d'État ou est située dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal a décidé d'instaurer le permis de démolir ; la déclaration préalable, pour les constructions, aménagements, installations et travaux arrêtés par décret en Conseil d’État qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d’un permis.
[4] Il s’agit entre autres des refus, sursis à statuer, ajournement, permis partiels, permis provisoires, permis modificatifs, retraits, annulations, récolements, actions de mise en conformité, actions en démolition (C. urb. : art. L425-6 à L425-12; C. for. : L311-1 et L311-5; CCH : L631-7; C. com. : L752-1; C. env. : L512-2, L512-7, L512-7-3, L593-7 et L593-14.II C).
[5] En Allemagne, le demandeur a la possibilité d’exiger que la commune acquière son immeuble, en cas de refus du permis ou de l’approbation de construire par la commune (code de l’urbanisme en Allemagne : § 173(2), § 40, § 43 et § 44). Toutefois, dans les PMA, le droit de délaissement nécessitera des mesures efficaces de prévention de sa corruption éventuelle et des situations forcées de délaissement de propriétés immobilières dans l’intérêt particulier. Dans un système où l’autorité publique détentrice du droit de préemption et de priorité peut le faire valoir au profit des tiers, il convient de prévenir des abus de droits et d’autorité. Le délaissement ne devrait pas non plus causer préjudice au projeteur objet d’un refus de permis.
[6] Dans les PMA, il est nécessaire que les autorités publiques accompagnent amiablement et techniquement le propriétaire concerné dans la démolition, faire usage d’un régime de démolition assistée contre remboursement.
[7] En suède : le permis de construire, le permis de démolir, le permis d’aménagement de site, le permis relatifs aux opérations ne nécessitant pas l’un des permis précédents (PBA 2010 : chapter 9, section 2 à section 14); au Québec : permis de construction, permis de lotissement, certificat d’autorisation, certificat d’occupation (LAU : art. 68 et 112.5); en France : permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable.
[8] Il appartient aux autorités publiques de s’organiser pour délivrer les services d’urbanisme dans les conditions les plus agréables et les moins pénibles possible.
[9] D’abord, il convient de supprimer la multiplicité des permis d’utilisation du sol, les permis prévus par d’autres législations ou devant être délivré par une autorité différente de celle chargée d’urbanisme. Ensuite il importe d’éviter celles des certificats d’urbanisme et de conformité, ou de la déclaration du démarrage ou d’achèvement des travaux. En plus des nombreux litiges, contentieux et procédures évitables dont est assorti le permis d’utilisation du sol, le non-respect des prescriptions de ce dernier expose son bénéficiaire à trop de conséquences fâcheuses.
[10] Je pense ici aux refus survenus après les débours de préparation du dossier de demande de permis par un architecte, aux sursis et décisions provisoires sur des demandes de permis, à la notification du démarrage des travaux, aux décisions de mise en conformité  postérieures à l’exécution du permis et aux mesures de récolement trop distantes dans le temps par rapport à l’exécution du permis. En ce sens, le permis d’utilisation du sol se révèle néfaste à l’efficacité du droit de l’urbanisme et à l’économie de l’utilisateur du sol.
[11] Selon les dispositions de l’article 7 (1) du PDA 2007, le terme de développement par rapport à la terre s’entend de la construction, la modification ou la démolition d'un bâtiment ou d'une structure terre, les travaux de terrassement ou d'autres travaux de construction sur ou sous la terre; les travaux susceptibles d’affecter le paysage de la terre; l’utilisation de la terre ou un bâtiment ou une structure sur le terrain; la subdivision ou les travaux de consolidation de terrain, la modification d’un bail relatif à un terrain; de même que les enseignes ou de publicité matérielle.
[12] À cet effet, l’utilisation autorisée de tous les immeubles sera toujours consignée dans les registres cadastraux, les actes d’acquisition foncière, d’arpentage, d’évaluation immobilière ou en annexe de ces derniers.
[13] L’utilisation de sa propriété immobilière est un droit naturel de l’homme qui n’a pas besoin d’être permise ou autorisée, mais seulement d’être organisée et accompagnée. En revanche, l’utilisation du sol droit être limitée et conditionnée. C’est pourquoi il convient de la prévoir et de l’arrêter préalablement à l’acquisition et à l’appropriation immobilières et aux projets, pour mieux garantir le droit d’usage et d’aménagement de la propriété immobilière.
[14] Il est souhaitable d’instituer des mécanismes efficaces d’information, pour éviter d’en arriver à refuser un projet d’utilisation du sol.
[15] Dans ce cas, le certificat d’achèvement des travaux sera assujetti à une participation du bénéficiaire et à une description exhaustive des droits auxquels il s’ouvre.
[16] Un droit de l’urbanisme qui se veut performant devrait éviter de gérer des refus de permis. Ces refus sont trop préjudiciables à l’économie et trop créateurs de frustration pour le projeteur d’utilisation du sol. C’est pourquoi je soutiens un système d’accompagnement préventif des infractions urbanistiques.
[17] Je préconise que les agents publics chargés du contrôle de la protection de l’environnement accompagnent les projeteurs de l’utilisation du sol dans la réalisation de l’étude d’impacts sur l’environnement et du plan de gestion environnementale, ainsi que dans la mise en œuvre de ce dernier. L’étude d’impact environnemental et le plan de gestion environnemental par un projeteur risquent d’être une farce en l’absence d’un accompagnement technique des autorités publiques.
[18] L’agence chargée de la protection de l’environnement disposera, en conséquence, des experts et techniciens pour accompagner les promoteurs et projeteurs sans attendre la soumission d’une étude d’impact sur l’environnement pour son évaluation postérieure ou une contre-expertise. Cela aurait permis non seulement de réduire la durée des démarches préalables à l’exécution d’un grand projet susceptible d’avoir des impacts sur l’environnement, mais encore d’assurer l’efficience des études y afférentes et des mesures palliatives.

L'effectivité des règles de droit

    Par Maître Amos MAURICE, Docteur en droit, Avocat 1.  Le terme d'effectivité, très fréquemment utilisé en droit, n...