lundi 25 décembre 2017

Les missions étatiques d’urbanisme en Haïti

Par Amos MAURICE, Docteur en droit public,

Cet article présente les missions étatiques générales, juridiques, d’orientation générale, de politique générale gouvernementale, de politiques publiques, de même que les missions étatiques particulières d’urbanisme en Haïti. L’objectif consistait, d’une part, à décrire ces missions, qui sont éparpillées dans divers textes non codifiés et, d’autre part, à montrer les problèmes et difficultés qui les caractérisent. 

I — Les missions étatiques générales d’urbanisme

1.             Les organes du pouvoir exécutif (présidence de la République, bureau du Premier ministre, Conseil des ministres, ministères et leurs embranchements) ont pour mission de formuler et de donner l’orientation générale des politiques publiques, d’élaborer des projets de lois et règlements, de préparer les décisions du Gouvernement, de participer à leur mise en œuvre, de concrétiser les missions et objectifs de l’État (Const. haït. : art. 9 ; décret du 17 mai 2005 : art. 1er et 10). Le Gouvernement, qui se compose du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’État, est chargé de la conduite de la politique de la nation (Const. haït. : art. 155 et 156). Le Conseil des ministres, de son côté, délibère et décide de la politique gouvernementale (décret du 17 mai 2005 : art. 29 à 30), alors que les comités interministériels ont pour mission de coordonner et d’harmoniser les politiques publiques (décret du 17 mai 2005 : art. 104 et 105). Ainsi, les missions étatiques générales d’urbanisme peuvent être subdivisées en trois principaux groupes : les missions juridiques et d’orientation générale (A) ; les missions de politique générale ou de politique gouvernementale (B) ; celles de management des politiques publiques d’urbanisme (C).
A — Les missions juridiques et d’orientation générale
2.             Ces missions incombent au président de la République, qui dispose de plusieurs prérogatives pour régler et orienter l’urbanisme (Const. haït. : art. 111, 111.1, 121, 136, 139, 142, 145 et 166), entre autres : 1. La bonne gestion institutionnelle, le bon fonctionnement des pouvoirs publics et la continuité de l’État ; 2. La garantie de la conformité des décisions judiciaires avec la loi, ainsi que de leur exécution [1] ; 3. La nomination des fonctionnaires d’administration publique [2] ; 4. La proposition de projets de loi au pouvoir législatif ; 5. Les objections et rectifications des lois votées soumises à lui pour promulgation ; 6. La création de servitudes d’utilité publique (C. civ. haït. : art. 526) [3] ; 7. La déclaration d’utilité publique de certains travaux de l’État, notamment les travaux ayant un caractère général, des travaux relatifs aux établissements publics et ceux ayant un caractère local (loi du 21 juillet 1921 : art. 1er) ; 8. L’expropriation pour cause d’utilité publique [4]; 9. La négociation et la signature des conventions et accords internationaux [5] ; 10. La présidence du Conseil des ministres.
3.             Il incombe au président de la République d’édicter les arrêtés visant à déterminer les établissements dangereux, insalubres, ou incommodes, devant être éloignés des habitations, ou nécessitant des mesures de prévention (loi du 29 mai 1963 : art. 70 et 71). Il « peut créer, par arrêté pris à sa seule signature, des commissions présidentielles ad hoc pour étudier toutes questions stratégiques d’intérêt national » (décret du 17 mai 2005 : art. 19), y compris l’urbanisme, même si l’article 150 de la Constitution disposant qu’il « ne peut exercer d’autres pouvoirs que ceux que lui attribue la Constitution » risque de soulever des contradictions.
4.             Le président de la République a donc une mission très importante à remplir en matière d’urbanisme, d’autant qu’il doit assurer le bon fonctionnement de l’ensemble des institutions chargées d’urbanisme ou de missions connexes, assurer la stratégie de gestion et réserve foncière, de zonage et de création de servitudes d’utilité publique, qui constituent des éléments fondamentaux d’urbanisme. Comme il n’est pas le seul à la tête de l’État, il s’avère aussi nécessaire de tenir compte des missions de définition et de conduite de la politique générale d’urbanisme.
B — Les missions de politique générale et gouvernementale
5.             Ces missions sont dans les champs de compétences du Premier ministre. Celui-ci, chargé de définir la politique générale du gouvernement (décret du 17 mai 2005 : 29 et 35)[6], est censé y inclure la politique gouvernementale d’urbanisme. Cette politique générale du Premier ministre est mise en œuvre à travers ses pouvoirs — comme pour tous les ministres de son Gouvernement — d’instruction, de réformation, de réglementation et de faire exécuter la loi (Const. haït. : art. 159 ; décret du 17 mai 2005 : art. 29).
6.             En vertu du pouvoir d’instruction du Premier ministre, celui-ci donne des instructions et des directives aux ministres et aux secrétaires d’État (décret du 17 mai 2005 - art. 26.4) chargés d’urbanisme ou de missions connexes. Son pouvoir de réformation est l’aptitude dont il dispose pour annuler ou réformer les actes des ministres et des secrétaires d’État, qui ne sont pas conformes à ses instructions et directives[7]. Le Premier ministre n’a pas compétence pour réformer ou annuler les actes ou décisions d’urbanisme pris par le ministre particulièrement chargé de l’urbanisme, mais il en a pour réformer les actes d’urbanisme pris par un ministre n’ayant pas une compétence particulière en la matière.
7.             En outre, le pouvoir réglementaire du Premier ministre lui confère l’aptitude pour édicter des lettres administratives, des circulaires ou arrêtés d’application en vue d’assurer l’exécution des lois et le bon fonctionnement de l’administration publique (décret du 17 mai 2005 : 29.6). Il peut ainsi intervenir pour faire appliquer et exécuter les lois relatives à l’urbanisme, de même que pour améliorer le fonctionnement d’une institution publique chargée de l’urbanisme, d’autant qu’il préside le Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIAT) et le Comité interministériel de pilotage à la tête de l’Unité de construction de logements et de bâtiments publics (UCLBP). En plus des ministères composant son gouvernement, le Premier ministre est habilité à créer des comités interministériels d’urbanisme sous sa présidence ou sous celle d’un ministre désigné à cet effet (décret du 17 mai 2005 : art. 104 et 105). Il est d’ailleurs censé avoir la confiance du président de la République et du Parlement pour l’exécution de la politique générale du gouvernement et pour garantir la bonne marche des institutions placées sous sa direction.
8.             Il relèverait donc de la compétence du Premier ministre d’exercer son pouvoir réglementaire et de prendre ponctuellement les décisions nécessaires, pour faire exécuter les lois d’urbanisme et faciliter le fonctionnement des ministères chargés d’urbanisme ou ayant des organismes placés sous leur autorité à cet effet (Const. haït. : art. 156, 159 et 163 ; décret du 17 mai 2005 : art. 30). Mais le Premier ministre n’est pas seul dans l’exercice des missions de politique générale ou de politique gouvernementale, car le Conseil des ministres a la prérogative de délibérer et de décider sur la politique gouvernementale (décret du 17 mai 2005 : art. 14).
9.             Le Conseil des ministres — présidé par le président de la République et composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’État et qui délibère et décide sur toutes les matières de la politique gouvernementale (décret du 17 mai 2005 : art. 29 à 30) — est supposé procéder de la même manière en ce qui concerne la politique gouvernementale d’urbanisme. Mais il a d’autres missions. Il est aussi chargé des décisions concernant : 1. Le classement des immeubles et sites naturels, historiques, culturels et artistiques (décret du 10 mai 1989 : art. 11) ; 2. Les réclamations de propriétaires relatives aux immeubles faisant l’objet d’une procédure de classement ; 3. La désignation d’expert pour fixer le montant des indemnités en la matière (décret du 10 mai 1989 : art. 13) ; 4. La destruction, le déplacement, la modification ou la restauration des immeubles classés, de même que l’exécution des travaux de restauration ou d’entretien nécessaires à la conservation des monuments classés qui « n’appartiennent pas à l’État » (décret du 10 mai 1989 : art. 15 et 16) ; 5. Les autorisations de constructions neuves adossées à un immeuble classé ou proposé pour le classement, ainsi que d’établissement de servitudes conventionnelles sur un immeuble classé (décret du 10 mai 1989 : art. 18). Il détient un pouvoir discrétionnaire en matière de classement des monuments et de prérogatives qui découlent de ce classement.
10.         Outre les missions d’orientation générale et de politique générale, le pouvoir exécutif exerce donc directement des missions décisionnelles en matière de classement des immeubles et sites, de même que de contrôle de l’utilisation du sol et de l’espace avoisinant ces immeubles et sites. Et ce n’est pas tout. Des organes placés directement sous l’autorité du Premier ministre ont des missions de management des politiques publiques et gouvernementales d’urbanisme.
C — La mission de management des politiques publiques et gouvernementales

11.         Aux termes des articles 104 et 105 du décret du 17 mai 2005, les comités interministériels sont chargés de la coordination et de l’harmonisation des politiques publiques. Sous cette même forme, certains fonctionnant directement sous l’autorité du Premier ministre sans être couverts par une représentation interministérielle définie, n’ont jamais été mis en place[8]. En revanche, ont été mis en place : un Conseil de développement économique et social[9] — qui est chargé de veiller à l’harmonisation des politiques sectorielles avec le plan national de développement (décret du 17 mai 2005 : art. 110 à 112) — un comité interministériel de l’aménagement du territoire [CIAT] (arrêté du 30 janvier 2009)[10] et un comité interministériel de pilotage à la tête de l’Unité de construction de logements et de bâtiments publics (UCLBP). 
12.         Le CIAT, présidé par le Premier ministre, a pour mission de « définir la politique du gouvernement en matière d’aménagement du territoire, de protection et de gestion des bassins versants, d’assainissement, de gestion de l’eau, d’urbanisme et d’équipement » (arrêté du 30 janvier 2009 : art. 2). Le CIAT a pour principales attributions : de coordonner et d’harmoniser les actions du Gouvernement en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme ; d’assurer la révision du cadre juridique et institutionnel d’aménagement du territoire ; de garantir une répartition des ressources humaines, techniques et financières permettant la mise en œuvre adéquate de la politique d’aménagement du territoire et le développement des collectivités territoriales ; de s’assurer de la supervision, du contrôle, du suivi et de l’évaluation des actions en cours en la matière (arrêté du 30 janvier 2009 : art. 4). Ce comité est chargé d’urbanisme sous divers aspects (politique, juridique, prévisionnel…).
13.         Le CIAT n’est pas simplement un comité interministériel. Il est assisté par un secrétariat technique placé sous l’autorité du Premier ministre, qui a pour attributions de préparer les documents de politiques et de s’assurer de la mise en œuvre des orientations définies par le comité, d’étudier et d’orienter tout programme ou projet d’interventions relatives à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme de manière conforme à la politique définie par le comité (arrêté du 30 janvier 2009 : art. 7). Le secrétariat est aussi chargé de veiller à la cohérence des programmes et projets en la matière avec la politique définie, de s’assurer d’une répartition équilibrée des services publics de base sur le territoire national, de diffuser les informations et décisions, ainsi que de faire les rapports et recommandations nécessaires au CIAT.
14.         Le comité de pilotage à la tête de l’UCLBP, quant à lui, est composé du Premier ministre (président), du ministère de l’Économie et des Finances (1er vice-président), du ministère des TPTC (2vice-président) et de quatre membres, à savoir le MICT, le MPCE, un représentant de la présidence et le gouverneur de la Banque centrale (arrêté du 1er juillet 2012 : art. 3). Ce comité a, entre autres, pour mission de : coordonner et d’harmoniser les actions du Gouvernement en matière de construction de logements et de bâtiments publics ; de plaider pour l’élaboration d’un code de construction parasismique conforme aux normes internationales ; de superviser l’élaboration du plan national de reconstruction ; d’instaurer des principes d’accessibilité dans les bâtiments publics ; de s’assurer de l’élaboration des mesures réglementaires visant à la réhabilitation et au réaménagement de Port-au-Prince ; de réviser le cadre juridique et de définir les normes et standards de construction et de microzonage de Port-au-Prince. Il a encore pour mission d’adopter et de proposer les moyens et mécanismes à envisager pour promouvoir l’investissement privé dans le secteur de l’immobilier et le partenariat entre le secteur public et le secteur privé, augmenter l’offre de logements, réduire la vulnérabilité des immeubles face aux catastrophes naturelles ; d’approuver les projets de construction de logements et de bâtiments publics ; de signer des contrats ou conventions concernant la mobilisation de fonds pour la construction de logements et de bâtiments publics.
15.         L’UCLBP, pour sa part, organe exécutif du comité de pilotage placé sous l’autorité hiérarchique du Premier ministre, a pour mission « d’assurer la coordination ou la mise en œuvre des projets de reconstruction des bâtiments publics et de logements sur le territoire national, d’encourager les investissements privés dans la reconstruction des agglomérations urbaines détruites par le séisme du 12 janvier 2010, de conduire une réflexion globale autour de la reconstruction et de proposer au Gouvernement une politique en matière de reconstruction post-séisme » (arrêté du 1er juillet 2012 : art. 2). Dans le cadre de ses missions, elle a été désignée maître d’ouvrage (MAO), entre autres, de la reconstruction des bâtiments publics dans les espaces déclarés d’utilité publique, au centre-ville de Port-au-Prince et, à ce titre, de la planification, de la coordination et de la mise en œuvre de la Cité administrative du centre-ville de Port-au-Prince (République d’Haïti, Primature & UCLBP, 2012 : 3). Elle est l’auteur de plusieurs documents de politiques en la matière, entre autres, de la politique nationale de logement et de l’habitat dont elle assurera elle-même la mise en œuvre (v. République d’Haïti, UCLBP, 2013). Pour remplir ses diverses missions, l’UCLBP est constituée d’une direction exécutive et de quatre directions techniques, à savoir : la direction de bâtiments publics ; la direction de logements ; la direction de relogement et de réhabilitation ; la direction de planification, suivi, évaluation (arrêté du 1er juillet 2012 : art. 8 et 12).
Les missions de ces organes interministérielles étant présentées, il y a lieu d’analyser maintenant celles qui relèvent des compétences particulières.

II — Les missions ministérielles particulières d’urbanisme

Les missions qui sont présentées sous cet intitulé ne sont pas exhaustives. L’hypothèse de missions d’urbanisme dans la compétence de chacun des ministères reste envisageable, tenant compte de la dispersion des textes juridiques sur ces ministères. On trouvera donc sous cet intitulé les missions particulières les plus remarquables relevant de la compétence des ministères et embranchements des TPTC (A), de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (B) et autres (C).
A — Le ministère des TPTC
Les missions d’urbanisme du ministère des TPTC peuvent être subdivisées en trois catégories : celles qui lui sont conférées de manière générale (1), celles qui sont confiées à ses directions et services (2) et celles relevant de la compétence des organismes autonomes placés sous son autorité (3).
1. Les missions générales

16.         Théoriquement, le ministère des TPTC est la principale institution compétente en matière d’urbanisme prévisionnel et d’urbanisme opérationnel en Haïti[11]. Ce ministère a plusieurs missions en matière d’urbanisme, entre autres : de concevoir, de définir et de concrétiser la politique du pouvoir exécutif en matière de travaux publics, transports, communications, eau potable, énergie électrique ; d’« établir les règlements d’urbanisme et les normes techniques de construction » ; de coordonner, contrôler et superviser les études et les opérations de génie civil, d’urbanisme, d’architecture, de transports et de communications entreprises par l’État sur le territoire national (décret du 18 octobre 1983 : art. 1er et 12)[12]. Il a en outre pour mission de vérifier la concordance des programmes et projets préparés par les différents organes publics avec l’orientation établie et les normes agréées, dans la perspective de leur intégration dans le plan national, ainsi que d’évaluer les projets du secteur privé, de contrôler leur mise en œuvre et d’en autoriser l’exécution (décret du 18 octobre 1983 : art. 12).
17.         Le ministère des TPTC a également pour mission d’assurer l’étude, la planification, l’exécution, l’entretien, le contrôle, la supervision et l’évaluation de toutes les infrastructures relatives aux équipements urbains et ruraux, aux routes, ports et aéroports, aux systèmes de télécommunications ou d’alimentation en eau potable (décret du 18 octobre 1983 : art. 2). À cela s’ajoutent bien d’autres prérogatives, à savoir : de décider de toute question découlant des dispositions relatives au lotissement, à la construction des routes, des drainages et des ouvrages d’art (décret du 6 janvier 1982 : art. 4) [13]; d’inspecter régulièrement les lotissements en cours de modification ou d’édification ; de s’assurer de la conformité des travaux projetés et de l’occupation du terrain avec les règles établies [14]; d’interdire toute occupation légalement défendue ; de suspendre ou démolir les travaux de lotissement qui ne sont pas conformes aux règles établies.
18.         De plus, le ministère des TPTC a la mission : de réglementer et contrôler la prestation des services fournis par des entités publiques et privées agissant dans les différents domaines relevant de sa compétence (décret du 18 octobre 1983 : art. 2) ; de passer des contrats avec le secteur privé local ou étranger (décret du 18 octobre 1983 : art. 2), ce qui constitue une prérogative favorable aux stratégies de recherches de financement partenarial de l’urbanisme ; de fournir une assistance technique aux autres ministères et pouvoirs publics, aux municipalités et au secteur privé des affaires ou au secteur associatif (décret du 18 octobre 1983 : art. 4), ce qui suppose une convention en ce sens.
2. Les directions et services d’urbanisme
19.         Pour ses diverses missions, le ministère des TPTC dispose d’une Direction générale des travaux publics (DGTP) qui a pour mission d’établir un projet d’aménagement, d’embellissement et d’extension pour les villes de plus de 2000 habitants, ainsi que de déterminer la distance qui doit séparer les établissements dangereux des constructions avoisinantes et des voies publiques (v. loi du 29 mai 1963 : art. 65 et 70 à 73). La DGTP comprend un service de planification urbaine, qui a pour mission de « formuler les stratégies et objectifs des centres urbains et ruraux, d’élaborer des schémas d’aménagement et des plans directeurs pour les centres urbains et ruraux, des normes d’urbanisme et de construction », ainsi que d’évaluer les rapports des directions régionales et de préparer les documents contractuels relatifs aux études d’équipements urbains (décret du 18 octobre 1983 : art. 27). Dans ce ministère, il y a en outre un service d’études et de planification au sein de la direction des transports, qui est chargé de la formulation des objectifs et stratégies relatifs au transport terrestre, des études de transport et de circulation routière, de la classification et de la normalisation du réseau, de la programmation, ainsi que de la préparation des documents contractuels pour les études de prêts routiers (v. décret du 18 octobre 1983 : art. 30 à 34).
20.         Deux autres services de la DGTP du ministère des TPTC interviennent dans l’urbanisme opérationnel : le service du génie urbain (SGU) et le service d’entretien des équipements urbains et ruraux [SEEUR] (décret du 18 octobre 1983 : art. 28 et 29). Le SGU est chargé de réaliser les infrastructures, les réseaux et équipements urbains et des ouvrages étudiés par le service de planification urbaine. Le SEEUR, pour sa part, est chargé de l’entretien des infrastructures, des réseaux et équipements urbains et ruraux. Ils sont aussi chargés de préparer des documents contractuels, de superviser les travaux confiés aux entreprises et d’intervenir dans les appels d’offres et les adjudications relatifs à leurs compétences. À cela s’ajoutent trois services de la direction des transports : le service de construction des routes (SCR), le service d’entretien permanent du réseau routier national (SEP2RN) et le service de contrôle du poids des véhicules (SCPV).
21.         Le SCR est chargé d’exécuter des projets de routes primaires et secondaires ; le SEP2RN, d’entretenir le réseau routier national ; le SCPV, de mettre en application des normes relatives aux caractéristiques des véhicules, de telles attributions étant quand même liées aux stratégies d’urbanisme (décret du 18 octobre 1983 : art. 30 et 32 à 34). Ils ont aussi pour mission, chacun en ce qui regarde son domaine, de préparer des documents contractuels, de superviser des travaux à l’entreprise et d’intervenir dans les appels d’offres et les adjudications. En plus de ces services centraux, le ministère des TPTC comprend aussi une direction métropolitaine des TPTC dans la zone métropolitaine de Port-au-Prince et une direction régionale des TPTC dans chacune des quatre circonscriptions régionales, qui sont chargées d’urbanisme opérationnel (décret du 18 octobre 1983 : art. 42 et 43).
3. Les organismes autonomes chargés d’urbanisme
22.         Le ministère des TPTC a en outre plusieurs organismes autonomes placés sous son autorité, entre autres : l’Électricité d’Haïti (EDH), la Compagnie nationale des transports (CONATRA)[15], le service de location d’équipement lourd de construction (SLELC)[16], l’Office national du cadastre, le service de signalisation routière, l’Office national de l’aviation civile, l’Autorité aéroportuaire nationale (décret du 18 octobre 1983 : art. 5 ; décret du 12 octobre 2005[b] : art. 1er, 29 et 30). À ces organismes autonomes s’ajoutent le Bureau des mines et de l’énergie (BME), la Direction nationale d’eau potable et d’assainissement (DINEPA)[17], le Laboratoire national du bâtiment et des travaux publics (LNBTP).
23.         Le BME, particulièrement à travers son unité technique de sismologie (UTS), s’est donné un devoir d’informations sur les risques naturels prévisibles, de promouvoir la recherche et l’exploitation des ressources minérales et énergétiques, les techniques qui y sont appropriées, ainsi que de diffuser des informations sur les risques naturels en Haïti (risques sismiques, cycloniques, d’inondations, de glissements de terrain et d’éruptions volcaniques…) (Bureau des mines et de l’énergie d’Haïti, 2017). L’UTS a pour mission, entre autres : de surveiller la sismicité locale et régionale ; de centraliser et d’archiver les données sismologiques à des fins de recherches ; de contribuer à l’information préventive et à la divulgation des connaissances dans le domaine du risque sismique ; d’œuvrer à la prise en compte de l’aléa sismique dans la reconstruction d’Haïti (ibid.).
24.         Le LNBTP a pour mission de contrôler la qualité des infrastructures en construction, de promouvoir l’application de normes en matière de bâtiments, de veiller à la viabilité et à la durabilité des ouvrages, de participer aux démarches visant la réduction de la vulnérabilité de la population vis-à-vis des infrastructures quant aux risques liés aux catastrophes naturelles, de fournir des services publics aux particuliers, aux membres de la société civile et de l’État, sous forme d’essais de sols, de matériaux et de conseils techniques (décret du 11 mars 1974 : art. 1er et suivants). Il est chargé de l’étude des matériaux routiers et des procédés de construction, des études géotechniques relatives à la vérification de la stabilité et à la définition des fondations des bâtiments et des ouvrages de génie civil, des contrôles de mise en œuvre des sols et des matériaux, de l’observation des ouvrages pendant leur réalisation et au cours de leur exploitation.
25.         Le LNBTP a encore la mission de participer à la réglementation technique et à la normalisation des matériaux et des procédés de construction, de réaliser toutes études et recherches expérimentales tendant à favoriser le progrès de la construction, ainsi que de contribuer à l’information et à l’enseignement technique sur toutes les matières de sa compétence (décret du 11 mars 1974 : art. 1er [al. 3]). Il est d’ailleurs fait obligation aux bureaux d’études de confier au LNBTP leurs essais et études[18], aux établissements publics de l’État et aux collectivités territoriales d’Haïti de faire appel à ce laboratoire pour tout ce qui a trait aux études et recherches relevant de leur initiative, de leur responsabilité ou de leur compétence (décret du 11 mars 1974 : art. 4). Juridiquement, ce laboratoire est l’organisme officiel compétent pour réaliser les tâches relatives aux études et recherches en matière de constructions et de bâtiments publics de l’administration publique.
26.         La DINEPA, pour sa part, a pour mission : d’exécuter la politique de l’État concernant les systèmes d’aménagement relatif à l’eau potable et l’assainissement (EPA) du ressort de l’État ; de réglementer et de contrôler les activités dans ce secteur ; d’élaborer la politique nationale du secteur de l’EPA ; de définir les critères à respecter par les gestionnaires en la matière, les indicateurs de performance et les procédures d’évaluation de ces critères (loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 3 à 5). Elle est chargée de fixer les conditions de participation de l’État au financement des infrastructures du secteur EPA et d’établir des normes et règlements relatifs à la qualité de l’assainissement de concert avec les ministères concernés[19]. Relèvent aussi du champ de compétences de la DINEPA les permis de fonctionnement au gestionnaire privé du système d’approvisionnement en EPA, l’approbation des contrats de gestion, d’affermage et de concession de services d’EPA ainsi que l’évaluation des services fournis, conformément aux critères de qualité et de performance établis, et l’arbitrage des conflits opposant les maîtres d’ouvrages, les gestionnaires et les usagers des systèmes d’EPA (loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 6). La réglementation et la normalisation des travaux relatifs à l’EPA, de même que des constructions de réseaux d’EPA urbains et ruraux relèvent de la compétence de la DINEPA (loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 22 et 30). Mais ce n’est pas tout. La DINEPA est secondée par des offices régionaux temporaires déconcentrés d’EPA (OREPA) qui ont pour mission d’agir comme maîtres d’ouvrage des systèmes d’eau potable, mettre en œuvre la politique du SEPA et réaliser les opérations administratives dans les divisions territoriales (loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 12, 14 et 19).
Le ministère des TPTC a donc plusieurs missions d’urbanisme dans son champ de compétence, mais il n’est pas le seul dans cette situation. Le MICT en a aussi plusieurs.
B — Les missions d’urbanisme du MICT
27.         Le MICT a, entre autres, pour mission de définir les lignes générales de la politique de décentralisation, de participer à la définition de la politique nationale de développement local et d’aménagement du territoire avec d’autres ministères, de coordonner la mise en œuvre des politiques globales, d’assurer l’interface avec les collectivités territoriales par l’intermédiaire des délégués et vice-délégués, ainsi que d’apporter l’assistance technique nécessaire au renforcement institutionnel de ces collectivités (décret du 17 mai 1990[a] : art. 2 et s.). Chargé de veiller à l’application et l’exécution des lois (décret du 17 mai 1990[a] : art. 2), le MICT, par l’intermédiaire des délégués régionaux [préfets de région][20], des délégués départementaux [préfets départementaux] et des vice-délégués des arrondissements [sous-préfets], est supposé veiller à l’intérêt général ou national et à la conformité des documents, décisions et actes d’urbanisme des collectivités territoriales et des autres organes déconcentrés avec les normes établies sur l’ensemble du territoire d’Haïti[21]. Outre les diverses missions précédentes, on pourrait assigner au MICT et à ses représentants la mission de prévention des risques naturels prévisibles, même si les textes restent très imprécis à ce sujet (v. décret du 17 mai 1990 : art. 2 à 4).
28.         De plus, le MICT a sous son autorité l’Organisme de surveillance et d’aménagement du Morne-Hôpital (OSAMH), organisme autonome, chargé de réaliser et de mettre en œuvre un plan d’occupation du sol pour le Morne-Hôpital et de l’encadrement urbanistique nécessaire à cette zone (décret sur l’aménagement du Morne-Hôpital : art. 3, 4 et 13 à 16). Il a aussi dans sa ligne l’autorité régionale d’aménagement (ARA), qui a pour mission de participer « à l’élaboration et à la mise en œuvre, à l’échelle régionale, de la politique nationale d’aménagement du territoire décidée par le gouvernement » ; « d’organiser la consultation la plus large possible autour des plans d’aménagement régional (PAR) » ; de valider ces plans ; de produire les plans annuels d’exécution (PAE) découlant des PAR ; de s’assurer du respect des PAR dans la région (arrêté du 3 avril 2017 : art. 2 et 3).
29.         L’ARA — qui siège dans chacun des centres régionaux, à savoir : Cap-Haïtien, les Cayes, les Gonaïves et Port-au-Prince, avec pour président le délégué régional et les délégués départementaux dans la région, pour vice-présidents — est considérée comme un outil de mise en œuvre des politiques de décentralisation et de déconcentration, avec vocation de concourir au dialogue entre autorités déconcentrées et décentralisées, entre l’État et la société civile. Elle est constituée d’un secrétariat général d’aménagement régional (SGAT) placé auprès de la délégation du centre régional et représenté par un secrétaire général chargé de l’aménagement du territoire placé auprès du délégué régional et d’un comité régional d’aménagement du territoire [CRAT][22] (arrêté du 3 avril 2017 : art. 4 à 7).
  
30.         Un SGAT, également placé auprès de chaque délégué départemental et assisté de responsables techniques, est chargé de l’élaboration d’un PAE du PAR et de veiller à cette exécution, de produire les règlements découlant du PAE et du PAR, ainsi que d’en faire rapport au délégué (arrêté du 3 avril 2017 : art. 9). De plus, un secrétaire d’arrondissement chargé de l’aménagement du territoire (SAAT) placé auprès de chaque vice-délégué et assisté de techniciens pour le suivi du PAE dans l’arrondissement a pour mission de faire un rapport sur l’exécution du PAE dans l’arrondissement et de fournir un appui technique aux mairies dans la mise en œuvre des PAR, des plans d’urbanisme et des plans de développement communaux (arrêté du 3 avril 2017 : art. 10). Avec ses entités, sa direction des collectivités territoriales, l’OSAMH, les délégués régionaux, les délégués départementaux et les vice-délégués d’arrondissement, le MICT est l’un des poids lourds en matière d’urbanisme. Cependant, il ne faut pas ignorer les missions d’urbanisme d’autres ministères. 
C — Les missions d’urbanisme relevant d’autres ministères

31.         Plusieurs ministères exercent des missions indissociables de l’urbanisme, notamment le ministère de l’Agriculture, des Ressources naturelles et du Développement rural (MARNDR), le ministère du Tourisme, le ministère de l’Environnement, le ministère de la Culture, le MPCE, le ministère de l’Information, le ministère des Affaires sociales et du Travail (MAST).
32.         Le MARNDR, appelé à assurer les politiques agricoles et la réglementation du zonage agricole, est chargé des autorisations concernant les terrains relevant d’une zone protégée (loi du 17 août 1955 : art. 21), l’installation des industries rurales, notamment les scieries mécaniques (loi du 17 août 1955 : art. 9 ; loi du 24 mai 1962 : art. 222 et 225, décret-loi du 27 juin 1945 : art. 7), le forage des puits dans les habitations (loi du 12 juin 1974 : art. 3 à 9), ainsi que du contrôle de l’exploitation des eaux souterraines dans les bassins versants et les sections rurales (loi du 12 juin 1974 : art. 2 et suivants, 11 et 12).
33.         Le ministère du Tourisme a comme mission principale de définir des stratégies susceptibles de favoriser le développement du tourisme, d’élaborer la politique touristique nationale et d’en assurer le suivi, de planifier et de promouvoir le développement des régions et zones touristiques, autrement dit de réaliser et de mettre en œuvre le plan du développement touristique (loi 18 avril 2002 : art. 2 à 4). Relèvent de la compétence de sa direction de planification l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi du plan de développement touristique (PDT), les études relatives aux activités touristiques et dans les domaines connexes, les recommandations relatives aux zones à potentiel touristique à développer, ainsi que la stratégie financière du PDT. Le ministère du Tourisme a aussi la vocation de contribuer au développement du secteur du transport touristique et d’en réglementer le fonctionnement, de mettre en valeur le patrimoine culturel et historique du pays. Le développement touristique, étant lié entre autres au zonage touristique et aux servitudes d’utilité publique relevant du domaine de l’urbanisme, est indissociable des missions gouvernementales d’urbanisme.
34.         Le MDE, de son côté, est chargé de réglementer les projets qui doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale et d’arrêter les normes et procédures relatives aux études d’impact environnemental, de même que de la déclaration d’impact environnemental, du permis environnemental et des audits environnementaux (v. décret du 12 octobre 2005[a] : art. 56 à 59). Il intervient dans le classement des sites naturels (v. décret du 12 octobre 2005[a] : art. 45 et 47). Sous son autorité est placée l’Agence nationale des aires protégées (ANAP), l’organisme autonome chargé de préparer et de coordonner la mise en œuvre du plan de gestion des aires protégées, d’élaborer ou d’approuver les plans d’aménagement des aires protégées de son territoire, d’élaborer les règlements d’accès à ces aires, ainsi que de les préserver et d’intégrer les populations et les collectivités territoriales dans leur gestion (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 48 et 53).
35.         Le MPCE a, lui aussi, ses missions en matière d’urbanisme, d’autant qu’il a une direction de l’aménagement du territoire en son sein et le Centre national d’information géospatiale (CNIGS) placé sous son autorité. Ce centre — qui regroupe le service de géodésie et de cartographie[23] et l’unité de télédétection et du système d’information géographique [UTSIG] (décret du 12 octobre 2005[b] : art. 1er, 30 et 31) — a pour mission : de réaliser une banque de données cartographiques et géospatiales ; de produire et de diffuser, sur tout le territoire national, des informations géographiques actualisées, fiables et susceptibles d’être exploitées au profit du développement durable ; d’étudier les risques cycloniques et autres, ainsi que d’informer les acteurs de l’urbanisme des risques naturels prévisibles, de l’état géodésique et géographique, des espaces et des sols du territoire (décret du 12 octobre 2005[b] : art. 3).
36.         Il convient de rappeler en outre les missions d’urbanisme du ministère de la Culture. Celui-ci est chargé du classement des sites archéologiques, culturels, historiques et folkloriques ainsi que de la régulation de l’usage et de l’utilisation de leur périmètre et des espaces qui y sont contigus (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 45). Ce ministère a sous son autorité l’Institut de sauvegarde du patrimoine national (ISPAN), qui intervient dans le processus d’instruction des demandes de permis dans les zones historiques touristiques (v. décret du 29 mars 1979). On peut y ajouter celle de la Commission nationale du patrimoine (CNP), qui est un organisme autonome de consultation doté de la personnalité morale et placée sous l’autorité du ministère de l’Information et de la Coordination. La CNP est chargée de « présenter au Gouvernement des recommandations sur toute question relative à la conservation du patrimoine culturel » (décret du 10 mai 1989 : art. 2 et 3).
37.        Par ailleurs, sous l’autorité du MAST se retrouvent l’Établissement public de promotion de logements sociaux (EPPLS) et l’Office national d’assurance vieillesse (ONA). L’EPPELS aurait pour mission de construire et gérer les logements sociaux. L’ONA, quant à lui, intervient dans la construction de logements à destination de ses assurés et pensionnaires[24]. Il est en outre prévu plusieurs documents de la compétence des autorités étatiques en rapport avec l’urbanisme, entre autres : le plan national de développement (PND) (décret du 17 mai 2005 : art. 112, 124 et 133) ; le programme et le plan national d’aménagement du territoire (PNAT) (Const. haït. : art. 37 ; décret du 12 octobre 2005[a] : art. 31 et 36) ; un schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) (décret du 12 octobre 2005 : art. 28 et 149) ; des plans de prévention et de réponse aux désastres environnementaux (PPRDE) (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 1er (c) et 148 à 151) ; un plan national de gestion des aires protégées (PNGAP) et un plan d’aménagement des aires protégées (PAAP) (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 54) ; un plan d’action pour l’environnement, un plan d’actions nationales pour la protection de l’environnement [PANPE] (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 17, 17.3 et 20) ; un schéma directeur d’aménagement et de gestion de l’environnement (SDAGE) (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 31 et 35) ; un plan national de l’habitat et du logement (PNHL) (décret du 12 octobre 2005[a] : art. 36 à 39) ; un schéma national d’électrification (SNE) (décret du 1er février 2006[a] : art. 113.4). Comme on le verra plus loin, ces missions ne font qu’amplifier la problématique d’urbanisme en Haïti.
Pour plus d'informations sur la problématique des missions étatiques d’urbanisme en Haïti, veuillez contacter l'auteur.




[1]        Le chef de l’État accomplit cette attribution par l’intermédiaire du commissaire du Gouvernement et de ses substituts. Aux termes de l’article 23 du décret du 22 août 1995 relatif à l’organisation judiciaire, « [l]es commissaires du Gouvernement et leurs substituts sont les agents du pouvoir exécutif près les tribunaux qui concourent au maintien de l’ordre dans les tribunaux et à l’exécution des lois et jugements ».
[2]        Par arrêté pris en conseil des ministres, le président de la République nomme des directeurs généraux de l’administration publique, des délégués et conseils d’administration des organismes autonomes.
[3]        Le président de la République d’Haïti est traditionnellement le seul habilité à édicter des arrêtés de déclaration d’utilité publique pour créer des servitudes d’utilité publique. Les dispositions de l’article 526 du Code civil haïtien (649 du Code civil Napoléon) ont laissé cette aptitude au choix du pouvoir législatif et du président de la République, mais c’est ce dernier qui l’a toujours remplie. À ce titre, il peut édicter des arrêtés de zonage et d’expropriation (v. décret du 17 mai 2005 : art. 21).
[4]       Voir : loi du 5 septembre 1979 sur l’ECUP : art. 3 et 15 ; C. civ. haït. : art. 526 ; décret du 1er février 2006[c] : art. 198 à 201. Selon les articles susmentionnés de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique et du Code civil haïtien, l’arrêté ou la déclaration d’utilité publique et d’expropriation est de la compétence exclusive du chef de l’État. Cependant, les dispositions des articles du décret susmentionné habilitent le conseil communal à édicter ces mêmes arrêtés.
[5]        Selon les dispositions de cet article, les conventions et accords qu’aurait négociés le président de la République devraient être ratifiés par l’Assemblée nationale. Ces dispositions permettraient au président de la République de négocier et signer des conventions et accords interétatiques d’urbanisme ou avec des organismes étrangers, mais cette possibilité ne semble pas encore envisagée par les dirigeants politiques en Haïti.
[6]        La politique générale définie par le chef du gouvernement constitue le document de référence des politiques sectorielles à définir par les ministres, chacun pour ce qui relève de sa compétence (v. décret du 17 mai 2005 : art. 35).
[7]        Les dispositions de l’article 29.5 du décret du 17 mai 2005 font une exception quant à cette règle. Le Premier ministre ne peut pas réformer les actes posés par ses ministres et secrétaires d’État auxquels sont conférées expressément des compétences particulières. Par ricochet, il n’a pas compétence pour réformer un acte d’urbanisme pris par un ministre ou un secrétaire d’État chargé expressément de l’urbanisme par une loi.
[8]        Les institutions qui n’ont pas été mises en place sont : le Conseil national de l’aménagement du territoire, le conseil interministériel sur l’aménagement du territoire et l’environnement (CIATE), les commissions techniques interministérielles de haut niveau sur l’environnement (CTIHNE) et les unités techniques environnementales sectorielles (UTES) (v. décret du 12 octobre 2005[a] : art. 15, 16, 18 et 23).
[9]        Ce conseil coïncide avec la direction de programmation économique et sociale du ministère de la Planification et de la Coopération externe. Il a été créé par arrêté publié dans Le Moniteur, numéro extraordinaire, n° 148, du 13 août 2013.
[10]      Cet arrêté a mentionné dans ses motifs le décret du 17 mai 2005 portant organisation de l’administration centrale de l’État, mais a omis d’y relater le décret du 12 octobre 2005[a] [sur la gestion de l’environnement, la régulation de la conduite des citoyens et le développement durable]. Il ne s’est pas non plus prononcé sur la situation des comités et commissions interministérielles apparentés au CIAT prévus par ce dernier décret.
[11]      Sur les quatre directions centrales que compte le ministère des TPTC, autres que la direction générale, deux ont exclusivement des attributions d’urbanisme : la direction des travaux publics et la direction des transports. À chacune de ces deux directions centrales se rattachent une direction métropolitaine et d’autres régionales en charge de questions d’urbanisme (v. décret du 18 octobre 1983).
[12]      Ce décret est désigné sous l’intitulé de « loi organique du ministère des Travaux publics, des Transports et de la Communication ».
[13]      Aux termes de cette disposition, les opérations relatives au lotissement, à la construction des routes et des drainages, et aux ouvrages d’art doivent faire l’objet d’un permis spécial.
[14]      Ce contrôle de conformité doit se faire par des visites sur les lieux.
[15]      La CONATRA, qui n’existe plus, semble avoir été remplacée par le Service Plus, qui devient une coopérative de transport public en Haïti.
[16]      Le SLELC semble avoir cédé la place à la Compagnie nationale des équipements (CNE) qui intervient actuellement dans les opérations d’aménagement urbain et d’infrastructures. Il n’existe pas encore de cadre juridique concernant l’organisation du CNE qui nous permettrait de préciser son rôle dans le droit de l’urbanisme. Mais sa dénomination laisse supposer une mission d’urbanisme opérationnel.
[17]      La DINEPA est appelée à remplacer la Centrale autonome métropolitaine d’eau potable et le Service national d’eau potable (v. loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 12 à 20 et 24 à 26).
[18]      Cette disposition pouvait poser problème dans la mesure où il y aurait concurrence entre les bureaux d’études et le LNBTP.
[19]      La DINEPA remplit ces missions conformément aux instructions du gouvernement, en fonction des orientations définies par ce dernier et/ou en coordination avec les ministères et institutions intéressés (loi-cadre du 20 janvier 2009 : art. 6).
[20]      Les délégués ont, entre autres, pour mission d’acheminer officiellement au MICT les plans d’aménagement, d’investissements et d’urbanisme réalisés dans leur région (arrêté du 3 avril 2017 : art. 11).
[21]      Les délégués ont vocation à remplir la fonction de chef des services territoriaux déconcentrés établis dans leur circonscription respective, à coordonner les activités de tous les directeurs départementaux (décret du 17 mai 2005 : art. 95), à veiller à la stabilité des institutions ainsi qu’à exercer la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales (décret [2] du 17 mai 1990 : art. 6). Ils ont de plus pour mission de sauvegarder l’intérêt général ou national et de faciliter l’égal accès des administrés aux services collectifs, de surveiller l’exécution des décisions gouvernementales, et d’exécuter les lois et règlements de l’administration publique dans sa circonscription (décret [2] du 17 mai 1990 : art. 7 et 8).
[22]      Le CRAT est une assemblée formée par les directeurs et chefs des services déconcentrés de l’État dans la région, des parlementaires, des présidents des associations des maires dans les départements composant la région, des présidents des associations de CASEC des départements de la région, des présidents des chambres de commerce départementales, des associations professionnelles départementales ou régionales liées à l’aménagement du territoire dans la région (arrêté du 3 avril 2017 : art. 8).
[23]      Le service de géodésie et de cartographie, qui devait être transféré à ce centre, est placé depuis 2005 sous l’autorité du MPCE.
[24]      Apparemment, les stratégies de l’ONA n’ont pas eu les effets souhaités. Depuis l’inauguration de l’ensemble immobilier « Onaville » en 2003, les logements restent quasiment abandonnés (v. Tout Haïti : 2013 ; 2012 ; v. décret du 29 novembre 1976 et décret du 4 novembre 1983).

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