lundi 25 décembre 2017

Les injonctions d’urbanisme

Par Amos MAURICE, Docteur en droit public de l'Université de Poitiers

Les injonctions d’urbanisme constituent une prérogative dont dispose une autorité juridictionnelle ou une autorité publique administrative compétente pour porter une autre autorité chargée d’une mission ou les particuliers à accomplir des actes ou actions d’urbanisme. 

Il en existe différents types, entre autres : l’injonction de réaliser un document d’urbanisme, l’injonction de délivrer une autorisation d’urbanisme, les injonctions de bâtir, les injonctions de moderniser et de réhabiliter, les injonctions de planter et les injonctions de démolir et de dégager le sol. En Allemagne, elles sont de divers types dont : les injonctions de bâtir, les injonctions de moderniser et de réhabiliter, les injonctions de planter et les injonctions de démolir et de dégager le sol (code de l’urbanisme de l’Allemagne - CUA § 175 à § 179 et § 236).

Ces injonctions sont un peu nuancées par rapport aux mises en demeure en France, qui peuvent porter sur n’importe quelle exigence relative à l’urbanisme, comme celles de procéder à l’acquisition d’un terrain bâti ou de faire valoir ses droits en matière de délaissement (code de l’urbanisme en France — C. urb. : L230-1 à L230-3), de mettre à jour ou de modifier le PLU (C. urb. : L123-12 et R123-22), de modifier le SCOT (C. urb. : L122-11-1). En France, la mise en demeure de réhabiliter (C. urb. : L300-7) peut déboucher sur une procédure d’expropriation selon le cas (v. C. urb. : art. L213-1, L300-7, L443-2 et s., L480-2, R443-8, R443-11, R462-9, R333-11, R480-7, R510-5, R300-15 et R300-16). La procédure qui en découle diffère selon qu’il s’agit de bâtiments menaçant ruine ou de bâtiments insalubres (v. CCH : art. L132-1 à L132-5, L133-1 et R133-1, L511-1, L521-1, L521-3-2 et R511-1 à R511-5, R521-1 à R521-7, R522-4 à R522-7, R523-1, R523-2 et D.522-1 à D.522-3 ; CSP : L1331-22, L1331-23, L1331-24, L1331-25, L1331-26-1 et L1331-28). Leur émission est conditionnée à une discussion préalable avec les personnes concernées (propriétaires, locataires, preneurs à bail…).

Ces injonctions ne sont possibles que dans le cas d’un besoin urgent en logement pour la population, de remédier à des déficiences ou défauts dans les constructions, de rénover ou d’harmoniser l’espace urbain avec les exigences d’ordre hygiénique ou environnemental en matière de logement et de travail. À peu près comme le traitement des bâtiments insalubres en droit français de l’urbanisme, les injonctions de démolir et de dégager le sol en Allemagne ne concernent que des terrains ou des constructions inappropriées et non réhabilitables se trouvant dans le périmètre d’application d’un plan de construction, tandis que les constructions présentant des déficiences ou défauts réhabilitables peuvent faire l’objet d’injonctions de moderniser et de réhabiliter.

Les injonctions obéissent à des règles d’ordre public. En Allemagne, s’agissant de celles de planter, elles doivent être assorties d’un délai raisonnable, conformément au plan de construction (CUA : § § 9, 176 et 178). Quant à l’injonction de bâtir, elle est soumise aux spécifications du plan de construction et doit être supportable pour le propriétaire sur le plan économique (CUA : §176). Au cas où la réalisation d’un bâtiment n’est pas tolérable pour le propriétaire sur le plan économique, la commune doit renoncer à l’injonction de bâtir. Cette injonction peut, selon le cas, aboutir à une procédure d’expropriation pour cause d’intérêt public conformément à la législation la concernant (CUA : § 176 et § 177 [al. 8 et 9]). Nonobstant son caractère forcé, l’injonction de bâtir ne dispense pas le propriétaire de la demande de permis de construire (CUA : §177, al. 4).

S’agissant de l’injonction de moderniser et de réhabiliter, elle survient dans le cas de constructions présentant des déficiences ou défauts dont la suppression ou la correction sont possibles au moyen d’une modernisation ou d’une réhabilitation. L’injonction ordonnant la modernisation et la réhabilitation doit obligatoirement indiquer les déficiences à supprimer ou les défauts à corriger, ainsi que fixer un délai raisonnable pour la réalisation des opérations ordonnées (CUA : §177). Le propriétaire n’est tenu de supporter que les coûts qu’il est en mesure de les supporter (CUA : §177, al. 4). Dans le cas où il se voit occasionner des coûts qu’il n’est pas tenu de supporter, la commune doit les lui rembourser (CUA : §177)[1]. Cette dernière se voit toujours attribuer la possibilité d’intervenir et d’envisager un juste milieu avec le propriétaire concerné. Elle peut aussi convenir avec le propriétaire d’un remboursement forfaitaire à concurrence d’un pourcentage de coûts des opérations de modernisation ou de réhabilitation.

De manière un peu semblable à la France, les injonctions de démolir et de dégager le sol sont conditionnées à la mise à disposition d’un local d’habitation de remplacement convenable aux occupants concernés, à une indemnisation adéquate en espèces au cas où la démolition entraîne des préjudices pécuniaires à l’occupant concerné (CUA : §179). Encore que le propriétaire peut exiger que la commune acquière l’immeuble objet de ce type d’injonction s’il n’est pas en mesure de le conserver, aux lieu et place des indemnités prévues pour compenser les préjudices pécuniaires (CUA : § § 179 (3), 43 et 44).

Le régime des injonctions d’urbanisme dans le système allemand a comme particularité de présenter une mesure compensatoire de substitution ou de réparation, à chaque exigence faite à l’utilisateur du sol.

En Suède, si une construction ou un bâtiment couvert par un plan détaillé de développement cause un inconvénient à la circulation, le Building Committee peut diriger une injonction d’alignement ou de rectification au propriétaire si la rectification est possible et ne sera pas trop dispendieuse (PBA 1987 : section 17, chapter 10), ordonner la réalisation d’une clôture ou ceinture de verdure, une connexion ou un raccordement à une rue ou route, à chaque fois qu’il est nécessaire de faire des connexions pour faciliter la circulation, ou encore au propriétaire d’un bâtiment ou d’une construction industrielle pour la protection contre les accidents. Les injonctions sont accompagnées d’une directive ou d’un ordre indiquant les prescriptions et les façons de se mettre en règle, aux frais et dépens du contrevenant. Comme cela se fait en Allemagne, au cas où les prescriptions ordonnées ne sont pas mises en œuvre dans le délai fixé, le Building Committee doit assurer l’exécution de l’injonction aux dépens des contrevenants (PBA 1987 : section 18 et 18a, chapter 10). Comme en France, si le comité identifie une construction ou un bâtiment insalubre, indigne ou impropre à l’usage, il peut commissionner un expert pour l’évaluation des opérations d’entretien et de maintenance aux frais et dépens du propriétaire (PBA 1987 : section 20, chapter 10).

En droit suédois de l’urbanisme, les injonctions et les directives qui les accompagnent transcendent l’identité du propriétaire de l’immeuble et se prolongent dans le temps jusqu’à leur abrogation ou péremption. Étant appliquées aux travaux ou aux opérations relatives à une propriété, elles peuvent s’appliquer même au nouveau propriétaire (PBA 1987 : section 21, chapter 10). Pour ce faire le comité de la construction, auteur d’une injonction ou d’une décision de prohibition, doit transmettre immédiatement sa décision ou son injonction, le cas échéant, à l’autorité chargée de l’enregistrement des titres d’acquisition immobilière ou de propriété pour sa transcription sur le registre qui y est destiné. L’autorité d’enregistrement, de son côté, doit immédiatement adresser une lettre d’information au dernier acquéreur de la propriété ou au dernier fermier relativement à l’injonction dont fait l’objet la construction ou le bâtiment dont il est le propriétaire ou le fermier (PBA 1987 : section 22, chapter 10). De même, le comité doit transmettre toutes les informations subséquentes à l’évolution (annulation, modification, péremption, renouvellement ou solution) de l’injonction dont fait l’objet la construction ou le bâtiment à l’autorité d’enregistrement des titres de propriété ou d’acquisition immobilière pour l’actualisation nécessaire (PBA 1987 : section 23, chapter 10), ce qui permet de contrôler l’utilisation du sol à partir des actes d’acquisition immobilière.

Dans les PMA, les injonctions d’urbanisme pourraient être essentielles pour assurer une bonne occupation de l’espace, la maîtrise urbanistique de l’habitation et un bon aménagement des lieux. Leur application implique certes des moyens importants d’accompagnement, mais elle peut être bénéfique tant sur le plan de la qualité de l’aménagement urbain que sur le plan financier. Les injonctions permettront aux autorités qui en ont la charge d’embellir et de réaménager l’espace, de repenser l’architecture urbaine et également de capitaliser pour la réalisation d’autres opérations d’aménagement et de rénovation urbaine. Il ne fait pas de doute que l’aménagement des immeubles pour le compte des propriétaires qui n’ont pas de fonds disponibles peut engendrer une rente importante pour l’autorité publique. Les injonctions d’urbanisme auraient permis ainsi aux autorités publiques des PMA de faire valoir une stratégie gagnant-gagnant entre elles et les membres de la population qui ne sont pas en mesure d’assurer la construction, la réhabilitation, la modernisation ou la verdure de leurs immeubles.

Bibliographie
République fédérale d’Allemagne, 2010, Loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne (Trad. Christian Autexier, Michel Fromont, Constance Grewe et Olivier Jouanjan), Version mise à jour en juin 2010, Berlin, Deutscher Bundestag, http://www.bundestag.de/htdocs
Marcou Gérard et co-auteurs, 2003, Le droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme en Allemagne : Loi sur l’aménagement du territoire et Code de l’urbanisme, Les cahiers du GRIDAUH, n° 8, Droit comparé, Paris, La Documentation française.
Suède, 2006, Legislation : The Planning and Building Act ; The Act on Technical Requirements for Construction works, etc.; The Environmental Code with ordinances of relevance, etc. Boverket (Swedish National Board of Housing, Building and Planning), Current wording June 1st 2004, http://www.boverket.se/
République Française, 2017, Code de l’urbanisme, Version consolidée au 12 octobre 2017, https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074075
République Française, 2017, Code de la santé publique, Version consolidée au 6 décembre 2017, https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006072665
République Française, 2017, Code de la construction et de l’habitation, Version consolidée au 1 octobre 2017, https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074096

Notes
[1]        Le propriétaire sera tenu de supporter les coûts dans plusieurs cas : 1. Au cas où un financement lui est accordé par un autre organisme pour couvrir les frais ; 2. Lorsqu’il s’est abstenu à procéder à des mesures de réhabilitation et qu’il ne peut démontrer que cela n’aurait pas été tolérable d’un point de vue économique.

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